Krzysztof Szczucki: Spór o kompetencje TSUE nie oznacza wyjścia z UE

Doprawdy ciekawym doświadczeniem jest lektura komentarzy formułowanych w kontekście postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie z wniosku prezesa Rady Ministrów o zbadanie zgodności z Konstytucją RP norm prawnych odnalezionych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w traktacie o Unii Europejskiej. Nawet w środowisku prawników, które powinno koncentrować się na debacie merytorycznej, emocje brały i wciąż nierzadko biorą górę. Tak jakby zaatakowano jeden z najważniejszych dogmatów przyjmowanych przez człowieka głębokiej wiary. Niewykluczone, że niektórzy już rozważają kolejne pytania prejudycjalne do unijnego Trybunału, tym razem wnoszące o zbadanie, czy prawnicy, którzy podzielają tezy zawarte we wniosku premiera (tak praktycy, jak i teoretycy), spełniają – w rozumieniu prawa Unii Europejskiej – kryteria pozwalające na wykonywanie któregokolwiek zawodu prawniczego. Chodzi przede wszystkim o kryterium bezwzględnej i bezkrytycznej akceptacji wszystkich judykatów TSUE, a zwłaszcza tych, które wyrażają stanowisko niezgodne z polityką rządu. Kto wie, może i taką kompetencję TSUE da się odnaleźć w traktatach.

Polska racja stanu

Jakikolwiek sprzeciw czy nawet wątpliwość wobec prawidłowości rozstrzygnięć płynących z Luksemburga komentowane są z wykorzystaniem haseł największego kalibru, które sprowadzają się zwykle do jednego – polexitu. Jest to o tyle zaskakujące, że we wspomnianym wniosku prezesa Rady Ministrów nie pojawia się nawet cień postulatu, który dotyczy opuszczenia Unii Europejskiej. Nie ma żadnych wątpliwości, że przynależność do tej wspólnoty jest obecnie polską racją stanu. Nie może to jednak oznaczać, że jakakolwiek dyskusja na temat relacji pomiędzy prawem RP a prawem UE, a także zakresu kompetencji UE i naszej pozycji w UE jako takiej, będzie przez środowiska próbujące narzucać ton w debacie publicznej sprowadzana do prostego podziału na stanowiska słuszne i demokratyczne, które bezwzględnie akceptują wszystkie rozstrzygnięcia płynące z urzędów unijnych, oraz na te, które dążą do polexitu. W tej sprawie, tak jak we wszystkich złożonych sprawach, jest mnóstwo odcieni szarości. Najwyraźniej niektórym osobom trudno odnaleźć się w dzisiejszej skomplikowanej rzeczywistości, więc na siłę próbują ją sobie uprościć.

Czytaj też: Zaściankowe czy europejskie rozumienie prawa?

Tym bardziej warto przypomnieć główne tezy wniosku prezesa Rady Ministrów, aby wiadomo było, o co tak naprawdę toczy się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Myśl przewodnią wniosku najlepiej oddaje znana wszystkim prawnikom paremia „Nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet”. Chociaż ta paremia oryginalnie odnosiła się przede wszystkim do zasad prawa spadkowego, to nie można mieć żadnych wątpliwości, że niesie ona przesłanie uniwersalne, znajdujące zastosowanie nie tylko w obszarze prawa prywatnego, lecz także w stosunkach publicznoprawnych.

W wyroku z 2 marca 2021 r. (C-824/18) TSUE orzekł, że „(...) Zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od zastosowania się do omawianych zmian w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji dalszego uznawania swojej wcześniejszej właściwości do rozpoznania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian”. Wprost pojawiła się teza o możliwości odstąpienia od regulacji konstytucyjnych, gdy pozostają one niezgodne z prawem UE. Przyjęto zatem, zresztą nie pierwszy raz, ekstensywną interpretację zasady pierwszeństwa prawa UE i objęto nią także ustawy zasadnicze państw członkowskich.

Zasada nemo plus iuris jest adekwatna do oceny tej sytuacji, ponieważ Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie mógł wyposażyć sądów polskich w kompetencję do orzekania z pominięciem Konstytucji RP, dlatego że sam nie uzyskał takiej kompetencji na podstawie traktatów, które włączają Polskę pod jurysdykcję tego sądu i które stanowią źródło jego kognicji. Nie można upoważnić kogoś do działania zgodnie z kompetencją, której samemu się nie posiada. Jest to w zasadzie aksjomat, nie tylko w myśleniu prawniczym, lecz także w każdej dziedzinie funkcjonowania człowieka.

Rumunia, Belgia, Francja i brexit

Ktoś mógłby jednak zapytać: „skąd ta pewność, że TSUE nie miał takiej kompetencji?”. Przecież swoje rozstrzygnięcie umotywował rozbudowaną argumentacją prawniczą i odesłaniami do własnego orzecznictwa. Odpowiedź i na takie pytanie nie wydaje się szczególnie trudna. Otóż wyinterpretowanie takiej normy z traktatów jest nieprawidłowe przede wszystkim dlatego, że organy państw członkowskich, a już na pewno Rzeczypospolitej Polskiej, nie posiadają takiej kompetencji na mocy własnych konstytucji i w konsekwencji nie były upoważnione do przekazania takiej kompetencji jakiejkolwiek instytucji, czy to krajowej, czy międzynarodowej.

Przemawia za tym kilka argumentów. Wypada zacząć od zagadnienia podstawowego, zasadzonego na pytaniu metafizycznym – o byt (a właściwie jego istotę), jakim jest konstytucja, nazywana także ustawą zasadniczą. Konstytucja jest ustawą zasadniczą nie tylko z powodu nazwy, lecz także – obok szczególnej treści oraz formy – z uwagi na swoją szczególną moc. Akt może być nazywany konstytucją tylko dlatego, że w porządku prawnym danego państwa ma moc najwyższą, hierarchicznie nadrzędną wobec wszystkich pozostałych norm systemu prawa. Wyzucie konstytucji z  jej istoty powoduje, że przestaje ona być ustawą zasadniczą, traci swoją rangę i staje się zwykłą ustawą (a na pewno aktem podkonstytucyjnym, czyli nieposiadającym najwyższej mocy prawnej). Jednocześnie błędna jest teza, według której o szczególnej mocy konstytucji świadczy fakt, że sama ustępuje pozycji niektórym normom prawa UE. Takie wnioskowanie jest tak samo prawdziwe jak to, że zgoda wolnego człowieka na oddanie się w niewolę miałaby świadczyć o mocy jego wolności – człowiek ten byłby tak wolny, że mógłby oddać się w niewolę. Obie te tezy brzmią tak samo absurdalnie.

O najwyższej pozycji konstytucji mogą świadczyć zarówno dotychczasowe wyroki Trybunału Konstytucyjnego, jak i orzecznictwo sądów i trybunałów w innych państwach członkowskich. Żeby nie pozostać gołosłownym, warto przytoczyć krótki fragment z wyroku TK dotyczącego traktatu z Lizbony (K 32/09): „Każdorazowa zmiana mechanizmu unijnego wymaga zatem sprawdzenia pozostającego z nim w korelacji systemu mechanizmów i gwarancji w prawie krajowym. Kontrola konstytucyjności zapewnia taką właśnie weryfikację, co potwierdza praktyka europejskich trybunałów i sądów konstytucyjnych”.

Wyraźnie pierwszeństwo swoich konstytucji względem prawa UE podkreślały także sądy konstytucyjne m.in. w: Rumunii („Artykuł 148 Konstytucji nie przyznaje pierwszeństwa stosowania prawa unijnego przed Konstytucją Rumunii” – rozstrzygnięcie Sądu Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r., 390/2021), Belgii (art. 34 Konstytucji Królestwa Belgii nie może być interpretowany jako zgoda na niczym nieograniczoną swobodę legislatywy przy przekazywaniu kompetencji oraz na nieograniczoną swobodę instytucji Unii Europejskiej w wykonywaniu przekazanych kompetencji – wyrok Belgijskiego Sądu Konstytucyjnego z 28 kwietnia 2016 r., 62/2016) czy Francji (chociaż art. 88-1 Konstytucji Republiki Francuskiej niewątpliwie zakłada uznanie porządku prawnego Unii Europejskiej jako elementu włączonego w wewnętrzny porządek prawny, to równocześnie potwierdza on nadrzędną pozycję Konstytucji Republiki Francuskiej – wyrok francuskiej Rady Stanu z  dnia 21 kwietnia 2021 r., 393099).

W tym kontekście warte uwagi wydają się rozstrzygnięcia TSUE w sprawie wygaszenia mandatu (skrócenia kadencji) rzecznik generalnej Eleanor Sharpston. W związku z brexitem państwa członkowskie uzgodniły przedterminowe wygaszenie kadencji brytyjskiego rzecznika generalnego, a TSUE nie uwzględnił wniosku E. Sharpston o pozwolenie na dokończenie kadencji (zob. decyzje TSUE w sprawach C-684/20 i C-685/20). Uznał bowiem, że nie może interpretować traktatu wbrew woli jego autorów (państw członkowskich). TSUE działa w ramach zasady przyznania i nie może wykraczać poza swoje kompetencje. Quis custodiet ipsos custodes? Zakres tych kompetencji wyznacza zgodna wola stron traktatów. Z tego właśnie powodu orzecznictwo tego sądu powinno być wstrzemięźliwe i zorientowane przede wszystkim na odszukiwanie intencji prawodawcy, czyli państw członkowskich. Zdarza się to zauważać nawet Trybunałowi unijnemu: „(...) z powyższego wynika, że nie ma również znaczenia, czy przedstawiciele rządów państw członkowskich działali w ramach traktatów lub innych źródeł prawnych, takich jak prawo międzynarodowe” (sprawa E. Sharpston – C-684/20 i C-685/20). Szczególne znaczenie ma tu też rola krajowych sądów konstytucyjnych.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie tylko nie ma kompetencji do upoważnienia sądów polskich, aby pominęły Konstytucję RP, lecz także nie ma kompetencji do upoważniania sądów krajowych, aby przeprowadzały kontrolę niezawisłości sędziów powołanych przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Dialog czy monolog?

Ustrojowy pomysł, aby to prezydent RP powoływał sędziów, jest głęboko przemyślany i oparty na zasadzie, wedle której wszelka władza ma swój początek w woli narodu. Głowa państwa jest w naszym systemie ustrojowym organem o bardzo silnym mandacie społecznym pochodzącym z wyborów powszechnych i bezpośrednich. Nie bez powodu konstytucja wystrzega się swoistej kooptacji sędziów. Tylko powołanie przez prezydenta RP gwarantuje sędziemu udział w owym mandacie demokratycznym. Z tego też powodu nie przewidziano żadnych mechanizmów, które pozwalałyby podważyć decyzje prezydenta. Jednocześnie nie ma żadnych przeszkód, aby w konkretnych postępowaniach (kiedy są ku temu podstawy faktyczne) wykazywać in concreto, że są spełnione przesłanki iudex inhabilis lub iudex suspectus. Przyczyną wyłączenia sędziego nie mogą być zastrzeżenia do procedury poprzedzającej powołanie przez prezydenta, a jedynie te przesłanki, które wskazują na wątpliwości związane z możliwością obiektywnego rozsądzenia tej konkretnej sprawy.

Trudno zgodzić się z katastroficznymi tezami, jakoby ewentualny wyrok TK w postępowaniu z wniosku premiera miał doprowadzić do chaosu, a może nawet do opuszczenia UE. Dialog sądowy nie powinien nikogo dziwić, nawet jeśli przybierze formę sporu (jak w przypadku znanej prawnikom „wymiany orzeczeń” między polskim Sądem Najwyższym a Trybunałem Konstytucyjnym ws. tzw. wyroków interpretacyjnych TK), ale nie może to być taki dialog, jakiego na rozprawie przed TK domagał się były już rzecznik praw obywatelskich – polegający na bezkrytycznym podporządkowaniu się orzeczeniu TSUE. Byłby to bowiem monolog.

Autor jest prezesem Rządowego Centrum Legislacji, adiunktem na Wydziale Prawa i Administracji UW, uczestnikiem postępowania w TK (K3/21)