Prokurator Piotr Kosmaty: prawo do prywatności nie jest prawem absolutnym

W katalogu praw przysługujących każdemu człowiekowi, takich jak: prawo do życia, wolności, własności, wolności sumienia, znajduje się prawo do poszanowania prywatności jednostki. Prawo to należy do podstawowych praw człowieka określanych jako prawa osobiste (obywatelskie) i polityczne albo inaczej: jako prawa człowieka pierwszej generacji. Każde prawo człowieka – także do prywatności – posiada warstwę aksjologiczną, czyli jego treść filozoficzną oraz warstwę normatywną, przejawiającą się w jego ochronie poprzez regulacje w prawie wewnętrznym oraz zewnętrznym. Tak rozumiane prawa człowieka wytyczają granice autonomii jednostki, składającą się z pewnego zakresu uprawnień, który musi być pozostawiony wyłącznie woli jednostki. Wyodrębnienie takiej autonomii, choć trudne, jest bezwzględnie konieczne, aby móc ją skutecznie ochraniać.

Podstawowy wyznacznik europejskich standardów praw człowieka zawarty został w art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka (konwencja). Ochrona i poszanowanie życia prywatnego zostały zagwarantowana także w art. 17 międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, zgodnie z którym nikt nie może być narażony na samowolną lub bezprawną ingerencję w jego życie prywatne, rodzinne, dom czy korespondencję. Mocą tego dokumentu ochronę rozciągnięto także na cześć (honor) i dobre imię (reputację) każdego człowieka. W literaturze przedmiotu często zapomina się, że podobną ochronę przewiduje art. 12 powszechnej deklaracji praw człowieka z 1948 roku.

Jak zatem łatwo zauważyć, akty prawne o najwyższej randze statuujące standardy demokratycznego państwa prawa wśród najważniejszych praw podmiotowych stawiają ochronę życia prywatnego. Przejawem prawa do prywatności jest również swoboda i tajemnica komunikowania się, która obejmuje nie tylko tajemnicę korespondencji, ale również wszelkiego rodzaju kontakty międzyosobowe.

Prawo do prywatności nie jest prawem absolutnym

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 konwencji każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest niedopuszczalna, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Już z samej lektury przepisu wynika, że gwarantowane w nim wartości nie mają charakteru absolutnego, wobec czego ingerencja władzy publicznej w te wartości może być usprawiedliwiona, a w konsekwencji nie stanowić naruszenia konwencji. Pozwala na to tzw. klauzula limitacyjna (ograniczająca) sformułowana w art. 8 ust. 2 konwencji. Określa ona szczegółowo, ale i elastycznie wyjątki od zasady niedopuszczalności ingerencji.

Istotne pozostaje zatem wyważenie mogących niejednokrotnie pozostawać ze sobą w kolizji wartości, takich jak z jednej strony ochrona bezpieczeństwa państwa, z drugiej zaś dolegliwość ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego.

Państwo polskie, respektując standardy międzynarodowe, wśród podstawowych praw chronionych konstytucyjnie w art. 49 konstytucji zapewniło wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Na gruncie reżimu krajowego również nie jest to wartość chroniona w sposób absolutny i może podlegać ograniczeniom. Uzasadnieniem ingerencyjnego działania państwa może być wzgląd na bezpieczeństwo państwa. Przywołać należy tutaj art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli.

W tym miejscu warto przypomnieć, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczanie korzystania z wolności i praw obywatelskich tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Jak zatem podkreśla się w doktrynie, ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy pozostają one konieczne do osiągnięcia celu (czy nie można takiego celu osiągnąć przy zastosowaniu innego, mniej uciążliwego środka) oraz dopuszczalne przez pryzmat oceny kontekstu funkcjonowania takiego ograniczenia.

Na gruncie standardu strasburskiego ocena, czy ingerencja w prawa i wolności jednostki była nadmierna, wymaga badania w tzw. trójstopniowym teście oceniającym legalność, celowość oraz konieczność takiej ingerencji. Prawo krajowe regulujące tajną inwigilację obywateli powinno pomyślnie przejść każdy z tych testów.

Test legalności ma wykazać, czy ingerencja w prawo do tajemnicy komunikowania się ma podstawę prawną. Aby prawo to mogło spełniać wymagania państwa prawa, musi być dostępne, a zatem odpowiednio ogłoszone oraz przewidywalne odnośnie do możliwości identyfikacji pożądanego zachowania przez adresata danej normy. Wreszcie, regulacja prawna musi być precyzyjna. Dopuszcza się margines uznaniowości z precyzyjnie określonymi jej granicami (wyrok Silver i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). „Prawo musi być dostatecznie jasne w swych sformułowaniach, by dać obywatelom odpowiednie wskazówki odnośnie do okoliczności i warunków, w jakich władze publiczne są uprawnione do działania w tajemnicy i do potencjalnie niebezpiecznej ingerencji w prawo do życia prywatnego i tajemnicy korespondencji" (wyrok w sprawie Malone przeciwko Wielkiej Brytanii).

Test celowości ma wykazać, czy dana ingerencja została podjęta dla osiągnięcia co najmniej jednego z celów wymienionych w art. 8 ust. 2 konwencji. Oczywiście cele te mogą w konkretnych sprawach współwystępować lub nakładać się na siebie. Gdy już ustalone zostanie, że ingerencja w gwarantowane wartości jest przewidziana przez prawo i podjęta została dla jednego z wymienionych celów, należy przeprowadzić test konieczności. Oznacza to, że ingerencja musi być konieczna w demokratycznym społeczeństwie. Chodzi tu o proporcjonalne wyważenie interesu jednostki z jednej strony oraz interesu społecznego z drugiej. Interes państwa, wyrażający się w ochronie porządku publicznego, musi być zatem zrównoważony ze stopniem ingerencji w prawo jednostki.

Prawo do prywatności a tajna inwigilacja – zakres i granice regulacji prawnych

Czym zatem powinien się kierować ustawodawca, regulując „wrażliwe" kwestie, takie jak obszar tajnych działań organów policji i służb specjalnych obejmujących m.in. zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych?

Istotnych wskazówek w tym zakresie należy poszukiwać w konstrukcji konwencji, w której znajduje odzwierciedlenie koncepcja europejskiego porządku publicznego, opartego na jednolitym pojmowaniu i wspólnym poszanowaniu praw człowieka w demokratycznym porządku politycznym. Konstatacja taka znajduje dodatkowe uzasadnienie, jeżeli zwróci się uwagę, że w poprzednich przepisach konstytucyjnych nie było odpowiednika obecnego art. 31 ust. 3 konstytucji. W ówczesnym orzecznictwie konstytucyjnym przesłanki dopuszczalności ograniczeń praw i wolności jednostki wyprowadzano poprzez nawiązanie do standardu strasburskiego.

Mając na uwadze powyższą analizę, wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 8 konwencji oraz zasadami stosowania wypracowanymi przez organy strasburskie, państwo przy pomocy swoich organów może prowadzić tajną inwigilację obywateli, gdy istnieje podstawa prawna do takich działań (kryterium legalności), inwigilacja ma chronić bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, porządek, zapobiegać przestępstwom, zapewniać ochronę zdrowia i moralności lub praw i wolności innych osób (kryterium celowości), jest ona konieczna w demokratycznym społeczeństwie dla osiągnięcia tych celów (kryterium konieczności).

W sprawie Klass i inni przeciwko Niemcom Trybunał dopuścił możliwość przyjmowania określonych uregulowań prawnych umożliwiających niejawną kontrolę korespondencji, poczty i telekomunikacji, jeżeli taka aktywność ustawodawcy dokonywana jest wyjątkowo i zasadne jest przyjęcie konieczności tego działania w interesie bezpieczeństwa państwa lub do ochrony porządku i zapobiegania przestępstwom.

Standard strasburski dotyczący niejawnych środków kontroli wskazuje na zabezpieczenia minimalne, których ustawowe określenie pozostaje niezbędne dla unikania nadużyć w tym zakresie. Regulacje krajowe winny zatem określać: charakter czynów, które mogą stać się przyczyną wydania zezwolenia na przechwytywanie komunikacji, kategorię osób, względem których może zostać zastosowany podsłuch telefoniczny, ograniczenie czasu trwania podsłuchu telefonicznego, jak również wskazywać na procedurę stosowaną przy badaniu, wykorzystywaniu i przechowywaniu uzyskanych w ten sposób danych, środki ostrożności stosowane przy przekazywaniu takich danych innym osobom oraz okoliczności, w jakich zapisy muszą zostać skasowane lub zniszczone.

Ponadto istotne jest sformułowanie jasnych i precyzyjnych regulacji prawa krajowego, aby obywatele uzyskali odpowiednie wskazówki, w jakich okolicznościach i warunkach władze publiczne mogą sięgać po takie środki (wyrok w sprawie Weber i Saravia przeciwko Niemcom). Aby uznać tajną działalność organów policyjnych za zgodną ze standardami państwa prawnego, muszą istnieć odpowiednie środki ochrony prawnej pozwalające na efektywne przeciwdziałanie arbitralności ingerencji. Chodzić tu będzie przede wszystkim o kontrolę sądową, która zapewnia bezstronność i niezależność w podejmowaniu decyzji (wyrok w sprawie Rotaru przeciwko Rumunii). W ocenie Trybunału zewnętrzna kontrola spełnia szczególną rolę, wzmacniając przekonanie obywateli, że nawet w tej wrażliwej dziedzinie działają gwarancje rządów prawa i możliwe jest wyeliminowanie wszelkich nadużyć (wyrok w sprawie Szabó i Vissy przeciwko Węgrom). Wspomnieć jednak należy, że Trybunał dopuścił także pozasądową formę kontroli zakładania podsłuchów w postaci niezależnej komisji parlamentarnej, w skład której wchodzą politycy wszystkich partii zasiadających w legislatywie (wyrok w sprawie Klass i inni przeciwko Niemcom). Proces decyzyjny podejmowania tajnej inwigilacji obywateli musi być rzetelny, respektujący wartości wyrażone w art. 8 konwencji (wyrok w sprawie Buckley przeciwko Zjednoczonemu Królestwu).