Dlaczego rządy nie dotrzymują obietnic?

Dwa, trzy razy w roku rząd ogłasza program prac legislacyjnych, w którym wylicza projekty ustaw do przyjęcia i wniesienia do Sejmu. Z uwagi na publiczny charakter tych deklaracji można by się spodziewać, że rząd zrobi wszystko, aby terminowo wywiązywać się z własnych obietnic.

Analiza kilku ostatnich planów legislacyjnych pokazuje jednak, że tak się nie dzieje. W latach 2006 – 2007 Rada Ministrów przyjmowała i przekazywała do parlamentu jedynie 20 – 30 procent wszystkich zaplanowanych projektów ustaw. Polskie rządy wywiązywały się zatem średnio z jednej na cztery obietnice legislacyjne.

Badania przeprowadzone przez autora artykułu wspólnie z Klausem Goetzem i Martinem Lodge’em wskazują, że głównych powodów należy szukać w niestabilności politycznej, a przede wszystkim w słabej organizacji procesu planowania.

Częste zmiany rządu, premiera czy ministrów w sposób naturalny prowadzą do rewizji priorytetów politycznych, co z kolei owocuje niskim poziomem realizacji ogłoszonych wcześniej zamierzeń legislacyjnych.

W ciągu ostatnich lat polska scena polityczna była świadkiem nieustannych zawirowań. Niemal co roku następowała zmiana na fotelu premiera, ministrowie pełnili urząd niekiedy po kilka miesięcy, a zaplecze polityczne rządu ewoluowało jak w kalejdoskopie. Wszystko to sprzyjało niskiej wiarygodności obietnic legislacyjnych.

Niestabilność polityczna to również burzliwe relacje wewnątrz koalicji rządowych. Jeżeli partie koalicyjne nie podzielają zapatrywań programowych, można się spodziewać, że będą sobie nawzajem blokować inicjatywy legislacyjne. Efektem jest niska realizacja rządowych zamierzeń legislacyjnych.

Tak właśnie było w przypadku koalicji PiS – LPR – Samoobrona, która była wewnętrznie głęboko podzielona. Nic dziwnego, że realizacja zamierzeń programowych natrafiła na poważne trudności.

Choć niestabilność polityczna niewątpliwie wpływa na stopień realizacji obietnic legislacyjnych, równie ważna - jeśli nie ważniejsza – jest organizacja planowania legislacyjnego. A jakość tej ostatniej pozostawia w Polsce wiele do życzenia.

Jednym z najważniejszych deficytów organizacyjnych jest to, że plany legislacyjne rządu ogłasza się w biegu, bez właściwego rozeznania, na jakim etapie przygotowania są poszczególne projekty. Efekt jest taki, że obietnice rządu obejmują zarówno projekty zaawansowane, jak i takie, które nie wyszły poza kilkuzdaniowy zarys koncepcji.

Inny słaby punkt to brak synchronizacji z procesem budżetowym. Każdego roku, między lutym a wrześniem, odbywają się negocjacje finansowe dotyczące budżetu na kolejny rok kalendarzowy. Mało wskazuje jednak na to, że podejmowane w tym okresie decyzje mają systematyczny wpływ na kształt planów legislacyjnych.

Poważnym problemem jest także to, że ministerstwa traktują przygotowanie planu legislacyjnego jak mało istoty proces biurokratyczny. Zaangażowanie kierownictwa politycznego jest generalnie niewielkie, a prace koordynowane są przeważnie przez prawników legislatorów. W efekcie propozycje do planu nie odzwierciedlają rzeczywistych priorytetów politycznych.

Kolejny problem to pasywna rola Kancelarii Premiera. Centrum rządu nie sprawdza na przykład, czy realizacja planu legislacyjnego nie przekracza technicznych możliwości administracji rządowej jako całości. A przecież przygotowanie każdego projektu wymaga wykorzystania zasobów wspólnych dla wszystkich resortów, takich jak czas rządu, jego komitetów czy centralnych służb prawnych. Jeżeli tego typu koszty nie zostaną uwzględnione, rząd nie zrealizuje swoich obietnic z powodu przeciążenia lub wręcz paraliżu.

Ostatnią kwestią jest nieograniczone prawo resortów do zgłaszania niezaplanowanych projektów. Inicjowanie projektów nieujętych w planie, choć niekiedy konieczne, pochłania czas i środki, które powinny być przeznaczone na realizację publicznie ogłoszonych zamierzeń.

Jeśli brakuje mechanizmów, które zapewniałyby, że opracowanie projektu poza planem jest możliwe tylko w wyjątkowych okolicznościach, maleje prawdopodobieństwo realizacji wcześniej złożonych obietnic.

Czy nagminne łamanie obietnic legislacyjnych ma poważne konsekwencje? Na pewno tak. Po pierwsze, pociąga ono za sobą wysokie koszty polityczne. Perspektywa ponownego zwycięstwa w wyborach zależy przecież w dużej mierze od stopnia, w jakim rządy dotrzymują zobowiązań wobec elektoratu. Słaba realizacja obietnic obniża wiarygodność rządów i stawia pod znakiem zapytania ich kompetencje.

Jednak – co ważniejsze – nierzetelne wykonywanie planów legislacyjnych niesie również bardziej wymierne koszty dla każdego z nas. Dzieje się tak dlatego, że ogłoszone publicznie zamierzenia legislacyjne kreują oczekiwania ze strony jednostek i organizacji, które dostosowują się do spodziewanych zmian prawnych. Opóźnianie albo rezygnacja z inicjatyw legislacyjnych zwiększa ryzyko i koszty dla osób prywatnych i podmiotów gospodarczych.

Międzynarodowe badania pokazują, że istnieje silny związek między przewidywalnością tworzenia prawa a zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi oraz wzrostem gospodarczym. Wysoki stopień spełniania obietnic legislacyjnych jest również wskazywany jako czynnik prowadzący do zwiększenia wydajności sektora publicznego. Innymi słowy, jeśli rządy w Polsce pragną odnosić sukcesy polityczne i jednocześnie tworzyć dobre warunki rozwoju, powinny poważnie zastanowić się, jak dotrzymywać składanych obietnic legislacyjnych.