Niemcy w UE i polityka europejska - rozmowa

Rz: Władze niemieckiej CDU zastanawiają się, jak wzmocnić polityczny wymiar integracji europejskiej. W projekcie uchwały zatytułowanej „Silna Europa – dobra przyszłość dla Niemiec" pojawiła się koncepcja wprowadzenia powszechnych, bezpośrednich wyborów szefa Komisji Europejskiej. Czy to realne?

Jan Zielonka:

Pomysł jest taki, żeby szef Komisji miał mandat polityczny. To znaczy, żeby wyborcy mieli możliwość wpływania na to, kto jest w praktyce szefem europejskiego rządu. I wielu uważa, że tego właśnie Unii brakuje, jeśli chodzi o kategorie demokratyczne – dania wyborcom możliwości wybierania swych przedstawicieli do najważniejszych władz Unii.

Problem polega jednak na tym, że Unia nie jest państwem, a Komisja Europejska nie jest rządem. Boję się więc, że ten pomysł więcej problemów stworzy, niż rozwiąże. Dzisiaj Komisja stoi na straży wspólnego prawa i działa w interesie wszystkich członków Unii Europejskiej. Gdyby jednak nominacja jej szefa była polityczna, to wyobraźmy sobie taką sytuację: na komisarza zostanie wybrany kandydat zaproponowany przez lewicę. I co? Pójdzie do Davida Camerona, szefa Partii Konserwatywnej, i będzie mu mówił, co ten ma robić? W normalnym rządzie jest tak, że premier ma większość w parlamencie, ale w Unii nie jest to takie proste. To jest pomieszanie z poplątaniem. Unia nie jest państwem, Parlament Europejski nie jest parlamentem, a do tego nie ma europejskiego rządu, który byłby powoływany w wyniku uzyskania większości parlamentarnej. Nie można więc wprowadzać instytucji politycznego przywódcy Komisji Europejskiej w systemie nieprzypominającym systemu, w którym ten mechanizm działa.

Ale skąd wiemy, że na pewno nie zadziała?

Rzecz w tym, że próby zastosowania logiki państwowej, logiki demokracji reprezentacyjnej do Unii, spaliły na panewce. Co chwilę dajemy Parlamentowi Europejskiemu nowe kompetencje, ale trudno dostrzec, by zwiększały one legitymizację Unii lub Parlamentu Europejskiego. Jest akurat na odwrót – coraz mniej ludzi głosuje w eurowyborach.

Tymczasem idea jest taka, by zwiększyć legitymizację instytucji unijnych. Bo w przeciwnym razie po co nam te wybory? Tyle że niesie to ze sobą pewne zagrożenia. Historia uczy, że sam fakt powołania kogoś na urząd w wyborach bezpośrednich, zmienia naprawdę wiele. W Polsce na przykład prezydent ma bardzo ograniczone kompetencje. Ale fakt, że jest wyłaniany w wyborach powszechnych, daje mu polityczną legitymizację, by czasami interpretować swoje ograniczone uprawnienia dużo rozleglej, niż to wynika z przepisów. Taka już jest zasada demokracji. Gdyby prezydent był powoływany przez parlament, nigdy by sobie na tyle nie pozwolił.

Czyli można się obawiać, że wybrany w powszechnych wyborach przewodniczący Komisji Europejskiej będzie uzurpował sobie więcej władzy?

Uzurpował to słowo nacechowane pejoratywnie. A ja nie zakładam, że ktoś będzie działał poza prawem, tylko że w ramach prawa będzie interpretował swoje uprawnienia szerzej, a nie je zawężał. Do tego wyborcy, którzy kogoś wybrali, mają też względem niego większe oczekiwania. Gdyby jednak miał to być jedynie pozór, to rozbudzilibyśmy tylko nadmierne nadzieje.

Jest pan twórcą koncepcji Europy jako imperium. Jak propozycja CDU ma się do pańskiej teorii?

Problemy Unii nie wynikają z tego, że komisarz Barroso nie jest wybierany w bezpośrednich wyborach, tylko z tego, że w Europie nie bardzo wiadomo, kto jest suwerenem: państwo, Unia czy rynki

Idea Europy jako imperium polega na tym, żeby zacząć myśleć o polityce w Unii Europejskiej nie w kategoriach państwowych, lecz innych. Imperium podkreśla rolę rzeczywistej siły i władzy oraz nierówności pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Kładzie też nacisk na pozaprawne, nieformalne, nieinstytucjonalne sposoby prowadzenia polityki. Przykładem takiej polityki jest grupa frankfurcka, która skupia liderów państw i instytucji europejskich, a która nie ma w ogóle żadnego umocowania w prawie. Podejmuje za to większość decyzji. Albo inicjatywa niemiecko-francuska...

A czy to nie jest groźne dla peryferiów tego imperium?

I tak, i nie. W imperiach peryferia mają często większy wpływ na decyzje, niż wtedy, kiedy pewne rzeczy są sformalizowane. Kiedy się stosuje sztywne zasady prawne i pewną hierarchię instytucjonalną, małe kraje zostają przegłosowane i na tym proces się kończy. W układach nieformalnych natomiast trzeba z nimi negocjować, czymś je przekupywać. Mają niekończące się nieformalne możliwości negocjacji. To nie jest tak, że jeden system daje peryferiom większe możliwości negocjacji, a inny – mniejsze. To po prostu inny system, bardziej elastyczny i lepiej odzwierciedlający rzeczywisty układ sił.

Czyli Europa jako imperium to taka trzecia droga w procesie integracji europejskiej? Pierwsza droga to luźna forma integracji wokół wspólnego rynku i nic więcej, a druga, o której, mam wrażenie, cały czas rozmawiamy, to superpaństwo. Bo chyba to w tę stronę pchnąłby Unię pomysł CDU?

Oczywiście. Dlatego mamy z tym taki problem. To nie jest tak, że wiemy dokładnie, jakie będą konsekwencje różnych działań. Ale studiując politykę europejską przez wiele dekad, wiem, że nie można zmienić rzeczywistości politycznej za pomocą dekretu i że stosowanie rozwiązań instytucjonalnych – w formach państwowych czy federalistycznych – z reguły przynosi efekt odwrotny do zamierzonego. Rozumiem, że problemy Unii nie wynikają z tego, że komisarz Barroso nie jest wybierany w bezpośrednich wyborach, tylko z tego, że w Europie mamy problem z – jak to się mówi w anglosaskich naukach politycznych – „competing sovereignty claims" (konkurencyjne roszczenia suwerenności), czyli z tym, że nie wiadomo, kto jest suwerenem: państwo, Unia czy gospodarcze rynki europejskie. To na tym polega problem, a nie na tym, w jaki sposób będziemy powoływać przewodniczącego Komisji Europejskiej. Bo kto jest dzisiaj suwerenem w Grecji? Naród grecki, Unia Europejska, unia monetarna czy rynki walutowe? Zgodnie z prawem – naród grecki, ale to nie ma nic wspólnego z rzeczywistością.

Czy imperium nie potrzebuje demokracji? Nie tylko dla legitymizacji władzy, ale dla prawidłowego funkcjonowania?

Tak. Ale jeżeli się stworzy demokrację, w której suwerenem stanie się Parlament Europejski, a rząd europejski będzie wybierany przez tenże parlament albo bezpośrednio przez wyborców, to co z suwerennością parlamentów i narodów państw członkowskich? Jak im to wytłumaczymy? Bo takie gadanie o podzielonej suwerenności, to jak mówienie, że można być troszkę w ciąży... Nikt nie nazwie Europy imperium. To tylko pojęcie intelektualne. To koncepcja, która pokazuje, że Europa nie funkcjonuje w kategoriach państwowych, tylko innych, które znamy z historii. Moim zdaniem wybór, który dzisiaj Europa ma przed sobą, sprowadza się do pytania, czy będzie to skok w kierunku federacyjnym, czy zaakceptuje się bardziej zróżnicowany system zarządzania, w którym różne podmioty, będą miały różne uprawnienia w stosunku do różnych dziedzin życia. To trudny wybór.

Dlaczego?

Są tacy, którzy wierzą, że jedyny efektywny system to system scentralizowany i hierarchiczny, że w Unii Europejskiej za wielu aktorów ma prawo weta i w związku z tym oszukują – nie stosują prawa, podpisują jedno, a robią drugie. Ci właśnie uważają, że trzeba wzmocnić władzę centralną.

Ale są też tacy, którzy uważają, że taka władza centralna nigdy nie będzie się cieszyła powszechną legitymizacją, że oderwana od rzeczywistości będzie żyła w urojonym świecie, i która zwyczajnie będzie instrumentem w rękach największych państw, a może w rękach jednego największego państwa. A pomiędzy tymi dwiema koncepcjami jest mnóstwo rozwiązań pośrednich. Tymczasem dziś walka się toczy tylko między tymi dwoma sposobami myślenia.

A uważa pan, że tylko przypadkiem tytuł propozycji uchwały CDU brzmi: „Silna Europa – dobra przyszłość dla Niemiec"?