Przemoc w rodzinie: jak zmienić prawo - propozycje RPO dla premiera

RPO Adam Bodnar przygotował swoje rekomendacje po tym, jak na przełomie roku rząd najpierw zapowiedział prace nad zmianą ustawy o przemocy w rodzinie, a po powszechnej krytyce projektu zwrócił go do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do poprawek.

Rzecznik przypomina, że przemoc w rodzinie najczęściej dotyka osoby najsłabsze i te, którym najtrudniej się obronić: kobiety, dzieci lub osoby starsze. Wyjątkowo często jest doświadczeniem osób z niepełnosprawnościami. W 2017 r. policja odnotowała 165 tys. przypadków przemocy w rodzinie, w których krzywdy doznało blisko 93 tys. osób (73 proc. ofiar to kobiety, ponad 14 proc. - dzieci, a 12 proc. - mężczyźni).

- Przemoc stosowana w rodzinie jest formą przemocy wobec kobiet, która wynika z utrwalonego na przestrzeni stuleci nierównego podziału władzy między kobietami a mężczyznami – pisze Rzecznik do premiera.

Przemoc domowa jest doświadczeniem co trzeciej kobiety na świecie. Mimo wysiłków instytucji państwowych i organizacji pozarządowych problem pozostaje aktualny także w Polsce. Statystyki potwierdzają, że zjawisko to stanowi formę przemocy i dyskryminacji ze względu na płeć – przemoc na tle płciowym stosowana jest bowiem wobec kobiet w przeważającej mierze przez mężczyzn.

Rzecznik wyraził uznanie, że w exposé z 12 grudnia 2017 r. premier Mateusz Morawiecki podkreślił konieczność prowadzenia polityki stanowczego sprzeciwu wobec jakichkolwiek przejawów takiej przemocy i  potrzebę wprowadzenia głębokich zmian systemu wpierającego osoby krzywdzone przez sprawców. Jak twierdzi, z nadzieją czekał na projekt nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ale taki, który uwzględniać będzie międzynarodowe standardy ochrony praw człowieka oraz realnie poprawi sytuację ofiar. Tych oczekiwań nie spełniały propozycje przedstawione pod koniec 2018 r.

RPO uznał, że w tej sytuacji konieczne jest wskazanie zobowiązań i obszarów problemowych, które powinny być wzięte pod uwagę podczas prac nad ustawą.

Wsparcie dla ofiar byłych partnerów

Za szczególnie istotne Rzecznik uznaje międzynarodowe zobowiązania wynikające z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i dorobku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. ETPCz orzekał m.in.,że:

- przemoc ze strony partnera, której doświadczają kobiety, stanowi przejaw dyskryminacji ze względu na płeć. Pobłażliwość i bierność wobec przemocy wobec kobiet ze strony władz narusza zakaz dyskryminacji;

- niedopuszczalne i sprzeczne z Konwencją jest traktowanie przejawów przemocy domowej jako prywatnego konfliktu pomiędzy małżonkami, który nie wymaga interwencji państwa;

- wydanie nakazu opuszczenia wspólnego mieszkania przez sprawcę powinno zapewniać natychmiastową ochronę ofiarom;

- wydanie go po pewnym czasie od pierwszych sygnałów o przemocy narusza Konwencję;

- wiedząc o podejrzeniu stosowania przemocy, państwo ma działać aktywnie nawet wtedy, gdy pokrzywdzeni pod presją sprawcy wycofują oskarżenia;

- polityka państwa wobec przemocy domowej ma stanowić spójny i efektywny system.

- Prawidłowa definicja przemocy w rodzinie powinna obejmować wszystkie rodzaje zachowań, których doświadczają ofiary. Zasadne jest odwołanie się do Konwencji Stambulskiej, według której przemocą domową są wszelkie akty przemocy fizycznej, seksualnej, psychologicznej lub ekonomicznej, które mogą występować w rodzinie lub gospodarstwie domowym, bez względu na to, czy występują one między byłymi lub obecnymi małżonkami lub partnerami, oraz niezależnie od tego, czy sprawca i ofiara dzielą miejsce zamieszkania - uważa RPO.

Jego zdaniem Konwencja Stambulska uzupełnia istotną lukę w polskiej ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie – mówi bowiem także o przemocy ekonomicznej. Zakłada też wsparcie osób doświadczających przemocy ze strony byłego partnera lub męża, z którym ofiara nie mieszka (przemoc taka nie może być dziś nawet ujęta w statystykach).

Czego nie zmieniać w obecnych przepisach

Według RPO jednorazowy akt przemocy jest zbyt często traktowany jako społecznie dopuszczalny konflikt rodzinny, a nie przestępstwo. Niezwłoczna reakcja państwa musi następować już na jej pierwsze sygnały, z inicjatywy organów państwa, a prowadzenie działań nie powinno wymagać formalnej zgody osoby doświadczającej przemocy (jak proponowano w nowelizacji z grudnia 2018 r.).

- Inaczej sytuacja ofiar jeszcze bardziej się pogorszy - w większości przypadków będą poddawane naciskom lub wręcz działaniom odwetowym ze strony sprawcy. A jeśli wycofają zgodę na dalsze prowadzenie procedury „Niebieskiej Karty", będą pozbawione niezbędnego wsparcia - zauważa Rzecznik.

RPO z zaskoczeniem przyjął propozycję uchylenia obowiązku przygotowywania (i realizacji) gminnych, powiatowych i wojewódzkich programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Obecnie należy to do zadań własnych tych samorządów.

- Wprowadzenie fakultatywności opracowania tych programów budzi obawy RPO, że doprowadzi to do marginalizacji problemu lub – jak pokazuje przykład Zakopanego – pozbawi ofiar przemocy niezbędnego wsparcia - podkreśla RPO.

Mimo interwencji organów państwa, w gminie Zakopane wciąż nie podjęto uchwały w sprawie programu pomocy osobom krzywdzonym przez najbliższych, choć od 2010 r. jest to prawny obowiązek. RPO ma nadzieję, że problem ten zostanie rozwiązany w dalszych pracach legislacyjnych, a państwo wyegzekwuje obowiązki ustawowe wobec Zakopanego.

Obecnie Prokurator Generalny raz na dwa lata musi opracować wytyczne wobec zasad postępowania prokuratury w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Pomysł, by robić to rzadziej - raz na 4 lata - budzi poważne wątpliwości RPO. Ostatnie wytyczne Prokurator Generalny wydał 22 lutego 2016 r. - obowiązek ten nie został zatem zrealizowany w 2018 r.

Negatywnie RPO ocenia też postulat, aby sprawozdanie z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie Rada Ministrów przedkładała Sejmowi nie każdego roku, lecz co 3 lata. Tylko bowiem systematyczna analiza danych zapewnia możliwość szybkiego reagowania na stwierdzane uchybienia, co jest kluczowe dla zapewnienia niezbędnej efektywności systemu reagowania na zjawisko przemocy domowej i wsparcia osób pokrzywdzonych.

Izolować sprawców od ofiar

Dziś w toku postępowania karnego sąd może orzec wobec sprawcy przemocy domowej opuszczenie lokalu. Izolacja sprawcy przemocy jest możliwa także niezależnie od postępowania karnego. Art. 11a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewiduje, że na wniosek osoby dotkniętej przemocą, sąd cywilny może zobowiązać sprawcę-członka rodziny wspólnie zajmującego mieszkanie do jego opuszczenia.

- Procedury te trwają jednak zbyt długo - uważa RPO. - W sytuacji bezpośredniego zagrożenia musimy mieć możliwość niezwłocznej izolacji ofiary i sprawcy przemocy - niezależnie od toczącego się postępowania karnego.

Dlatego zdaniem RPO prawo nakazania natychmiastowego opuszczenia mieszkania powinni mieć policjanci, już w chwili interwencji domowej. Pozwoliłoby to na przerwanie przemocy i zapewnienie ofierze realnej pomocy w sytuacji, kiedy jej życie i zdrowie jest w szczególnym niebezpieczeństwie. Byłoby również sygnałem całkowitego braku przyzwolenia na przemoc w bliskich związkach.

Przewidziana w art. 11a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie instytucja cywilnego nakazu opuszczenia lokalu umożliwia sądom zobowiązanie osoby stosującej przemoc do opuszczenia mieszkania. Decyzja sądu zapada po rozprawie, która powinna odbyć się w terminie miesiąca od wpływu wniosku. Sprawy badane w Biurze RPO świadczą jednak, że w praktyce dotrzymanie tego terminu jest trudne do osiągnięcia, zwłaszcza, gdy strony wnoszą np. o przesłuchanie świadków. Z analiz RPO wynika, że średni czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku to 153 dni.

Dlatego RPO postulował przekazanie tych spraw wyłącznie wydziałom rodzinnym sądów oraz przyznanie tym sprawom kategorii „pilne" - co nastąpiło od początku 2018 r. Jest to jednak zmiana daleko niewystarczająca.

Dach na głową dla ofiary

Rzecznik zwraca uwagę, że większość ofiar– w zasadzie są to wyłącznie kobiety – ma realne trudności w znalezieniu innego mieszkania, którego nie dzieliłyby ze sprawcą.

- Nie ma żadnych preferencji w korzystaniu z gminnej pomocy mieszkaniowej, w tym pierwszeństwa w uzyskaniu mieszkania dla ofiar przemocy domowej. Rozważenia wymaga zatem doprecyzowanie przepisów, tak aby ofiary przemocy miały pierwszeństwo w uzyskaniu innego mieszkania - postuluje Rzecznik.

Poważnym problemem jest niewystarczająca liczba powiatowych specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie. To dla nich miejsce pierwszej pomocy – ofiara i jej dzieci mogą tu znaleźć schronienie przez trzy miesiące (z możliwością przedłużenia - bez skierowania i bez względu na dochód). Dają natychmiastową pomoc psychologiczną i prawną, organizują dostęp do pomocy medycznej. Diagnozują też problem przemocy w rodzinie oraz opracowują indywidualny plan pomocy ofierze, prowadzą też grupy wsparcia.

Raport NIK z 26 kwietnia 2016 r. wskazał jednak na niedostatki tego systemu. Już sama liczba specjalistycznych ośrodków wsparcia w latach 2015-2017 nie zwiększyła się (jest ich 35); nadal niewystarczająca jest też liczba miejsc w tych placówkach (591). Jedynie osiem tych ośrodków mieściło się w budynkach dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnością ruchową.

Coraz mniej jest gminnych i powiatowych ośrodków wsparcia (w 2015 r. było ich 24, w 2017 – 20). W województwach: podlaskim, świętokrzyskim, lubelskim, małopolskim, lubuskim i kujawsko-pomorskim takich placówek w ogóle nie utworzono. Oznacza to brak realizacji przez właściwe organy obligatoryjnych zadań. Podobna jest sytuacja domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, których liczba od kilku lat jest niezmienna; są województwa nieświadczące tej formy pomocy.