OFE - pierwszy dzień posiedzenia Trybunału Konstytucyjnego

We wtorek rozpoczęło się dwudniowe posiedzenie Trybunału Konstytucyjnego w bodajże najważniejszej sprawie w III RP. Wyrok ma zapaść w środę o godz. 16.00. Trybunał w pełnym składzie 15 sędziów bada zgodność z konstytucją niektórych przepisów ustawy o zmianach w otwartych funduszach emerytalnych, ograniczającą ich rolę.

Do Trybunału trafiły dwa wnioski. Jeden złożył jeszcze prezydent Bronisław Komorowski, drugi rzecznik praw obywatelskich.

Rodzaj wywłaszczenia

Prezydent, choć podpisał ustawę (została już wdrożona), w trybie kontroli następczej zakwestionował kilka jej przepisów: zakaz inwestowania OFE w obligacje państwowe oraz poręczone przez Skarb Państwa, zakaz reklamy OFE, a przede wszystkim zobowiązanie tych, co chcą pozostać w OFE, do ponownego wyboru funduszu. Brak deklaracji oznaczał wybór ZUS. W efekcie ZUS był w lepszej sytuacji i z 16 mln osób w OFE pozostało tylko 2,5 mln (15 proc.).

Prezydent nie zakwestionował za to najważniejszej sprawy: przekazania do ZUS 51,5 proc. aktywów zgromadzonych w OFE. To podważył poprzedni rzecznik praw obywatelskich prof. Irena Lipowicz.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk mówił przed Trybunałem, że lokaty w OFE miały realne pokrycie w aktywach, w szczególności w obligacjach, i te realne aktywa zamienione zostały na kwoty ewidencyjne na rachunkach ZUS. Ich wysokość będzie więc uzależniona od tego, na ile państwo będzie w stanie wywiązać się z tych gwarancji.

Prawda pośrodku

Pierwszy dzień rozprawy zdominowała kwestia statusu składek przekazywanych do OFE, w szczególności, czy zmieniły go na prywatny i były lepiej chronione niż w ZUS.

W ocenie Daniela Nowickiego, eksperta Komisji Nadzoru Finansowego, podstawową kwestią, którą Trybunał musi rozważyć, jest to, kto jest właścicielem środków zgromadzonych w OFE: czy ubezpieczony, czy też państwo.

– Prawda zaś może leżeć pośrodku, że chodzi o pośrednie prawo majątkowe – mówił.

Znamienne było tutaj pytanie zadane przedstawicielowi RPO przez sędziego sprawozdawcę Marka Zubika. Zapytał, raczej retorycznie, czy państwo niewypłacalne byłoby w stanie wywiązać się z gwarancji wobec OFE.

Zdaniem skarżących gwarancje dla składek w OFE były większe niż są w ZUS. Stanisław Trociuk przekonywał także, że w uzasadnieniu ustawy znalazł argumenty za zmianą: równowaga budżetowa, lepsze wykorzystanie środków, ale nie zrównoważono ich oceną, jak zmiany wpłyną na świadczenia ubezpieczeniowe.

– Poza tym to nie tylko OFE były przyczyną nierównowagi systemu finansów publicznych, ale i wcześniejsze zaniedbania kolejnych rządów, np. system emerytalny nie jest powszechny, wiele grup zawodowych nie opłaca składek do ZUS – mówił.

Państwo może więcej

Inne stanowisko prezentowali przedstawicie Sejmu i rządu.

– Składki emerytalne odprowadzane do OFE powodowały systemowy ubytek składek na ubezpieczenie FUS – bronił reformy i zaskarżonych przepisów poseł Robert Maciaszek (PO), reprezentujący Sejm. – Wzrósł deficyt sektora finansów publicznych oraz dług publiczny. Były to transfery środków publicznych ekonomicznie nieracjonalne, a stabilność finansów publicznych jest warunkiem bezpieczeństwa systemu emerytalnego. Ustawodawca ma zaś możliwości zmian w systemie emerytalnym (co następuje co jakiś czas) ze względu na dbałość o rozwój gospodarczy czy równowagę budżetową. Są to bowiem także wartości konstytucyjne – podkreślał.

– Nie można zakładać, że system ubezpieczeń nie będzie zmieniany. Jest przecież przewidywany na wiele lat, i w tym czasie zmiany mogą być konieczne. W tym wypadku były także uzasadnione sytuacją demograficzną kraju. Był to też tylko jeden z elementów reformy. Innym było podwyższenie wieku emerytalnego – wskazywał Robert Brochocki, wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji.

Wiceminister finansów Izabela Leszczyna podkreślała ekonomiczną rangę sprawy.

– Do końca 2013 r. OFE przejęły wraz z kosztami obsługi ok. 290 mld zł. Tymczasem w 2012 r. wydatki na emerytury z FUS (112 mld zł) miały tylko w 65-proc. pokrycie w składkach. Ograniczenie roli OFE miało zatem zabezpieczyć i ochronić obecnych i przyszłych emerytów. Ma też znaczenie dla tempa wzrostu gospodarczego. Bez tych zmian system emerytalny musiałby zostać zasilony dodatkowymi podatkami bądź pożyczkami albo niezbędne byłyby redukcje wydatków – mówiła. ?Minister Leszczyna podkreśliła, że zanim podjęto decyzję o ograniczeniu roli OFE, ministerstwo uzyskało opinie konstytucjonalistów. Była też szeroka debata publiczną na ten temat.

Z tym że jednocześnie pojawiły się opinie publikowane także w „Rzeczpospolitej", uznające reformę za niekonstytucyjną, a nawet przestrzegające przed roszczeniami odszkodowawczymi.

Teresa Liszcz, drugi sędzia sprawozdawca, przypomniała o pośpiechu w uchwalaniu reformy: projekt wpłynął do Sejmu 22 listopada 2013 r., już 6 grudnia było jego trzecie czytanie, a 27 podpisał ją prezydent Komorowski.

Daniel Nowicki podkreślił, że podczas prac nad ustawą KNF zwracała uwagę na możliwą niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów.

— współpr. Mateusz Rzemek

Sygn. akt K 1/14

Powiedzieli dla „Rz"

Prof. Aleksander Chłopecki | Uniwersytet Warszawski, Kancelaria Dentons

Uwłaszczenie dopuszczalne jest w Polsce wyłącznie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 konstytucji). Uznanie niekonstytucyjności przeniesienia części składek do ZUS prowadzić może do powrotu do stanu poprzedniego, które dla Skarbu Państwa będzie oznaczać obowiązek zwrotu środków pobranych na rzecz OFE. W przypadku obligacji, których okres zapadalności jeszcze nie nastąpił, możliwe będzie techniczne odtworzenie, a w przypadku obligacji, których termin wykupu już nastąpił, możliwy będzie tylko zwrot w pieniądzu. Trybunał waży między dobrem budżetu a zasadą praworządności. Decyzja nie jest łatwa. W moim przekonaniu konstytucja i zawarte w niej zasady są ważniejsze od dobra budżetu, możliwe jest też rozłożenie w czasie tych skutków. Taki wyrok może wymusić realną reformę finansów publicznych (emerytury górnicze, KRUS etc.).

Prof. Inetta Jędrasik-Jankowska | Katedra Ubezpieczeń Społecznych, Uniwersytet Warszawski

Jeśli sędziowie Trybunału dysponują choć znikomą wiedzą o ubezpieczeniach społecznych, to nie mogą uznać przeniesienia pieniędzy z OFE do ZUS za niezgodne z konstytucją. Ustawa zasadnicza nie reguluje, gdzie powinny wpływać pieniądze ze składek ani jak powinny być inwestowane. Wyłączna decyzja należy do państwa, które może przekazać je zewnętrznym podmiotom do zarządzania, a później wycofać się z tej decyzji. Byłoby niedobrze, gdyby Trybunał uwzględnił zarzut RPO w sprawie osób z roczników od 1949 do 1968, które najpierw musiały decydować w 1999 r., czy chcą przystąpić do OFE, a w 2014 r. – czy chcą w nim zostać. Decyzje dotyczą odmiennych kwestii. Ta z 1999 r. – zgody na dobrowolny podział składki na dwie części między ZUS a nowy system kapitałowy, druga, z 2014 r. – podziału składki kapitałowej: czy ma wpływać tylko na subkonto w ZUS, czy trafiać także do OFE.

Prof. Marek Chmaj | konstytucjonalista i radca prawny

Jeśli chodzi o ewentualne roszczenia OFE, to miałyby one szansę tylko, gdyby Trybunał uznał zasadniczą niekonstytucyjność przeniesienia walorów OFE do Skarbu Państwa, a takiej szansy nie widzę. Przypuszczam, że Trybunał podważy co najwyżej kilka regulacji o mniejszym znaczeniu, dając Sejmowi czas na ich poprawienie. Co się tyczy roszczenia ubezpieczonych, to będą mieli problem z wykazaniem szkody.

Z jednostkami uczestnictwa w OFE jest tak jak z akcjami, dzisiaj mają taką wartość, a jutro inną. Sprawa jest bardzo ważna, a reforma ogromna, ale jej odwrócenie wymagałoby kilku lat, tymczasem Trybunał może odroczyć wyrok najwyżej o 18 miesięcy. Gdyby nawet zakwestionował podstawy reformy, to będzie niewykonalny. Jeśli nie podważy jej fundamentów, przyszłe władze będą miały wolną rękę co do pozostałej części OFE.