O nieważności decyduje stopień naruszenia prawa

Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia wydanego przez gminne organy jest podstawowym środkiem nadzorczym przewidzianym w przepisach rozdziału 10 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=47D948D4B554C0CD8ED294120BFE24FC?id=163433]ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej – u.s.g.)[/link].

Badaniu przez wojewodę, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe podlegają wszystkie uchwały i zarządzenia, jakie są wydawane przez radę gminy albo wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie tylko te akty, które są zaliczane do prawa miejscowego (zawierające powszechnie obowiązujące normy prawne).

To, że procedurą nadzoru objęte są wszystkie uchwały i zarządzenia wydawane przez gminne organy, potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z 27 września 1994 r. podkreślił, że czynności związane z wykonywaniem praw majątkowych gminy także stanowią działalność gminną i są nadzorowane na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach rozdziału 10 u.s.g., jeżeli tylko nadano im formę aktów administracji.

Do takich aktów Trybunał Konstytucyjny zalicza także uchwały rady gminy odnoszące się do spraw majątkowych, które stanowią upoważnienie dla organu wykonawczego gminy do złożenia cywilnoprawnego oświadczenia woli.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tylko wówczas, gdy akt organu gminy został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego (np. stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli), nie podlega procedurze nadzorczej (W 10/93).

[srodtytul]Ważne terminy[/srodtytul]

Obowiązkiem dostarczenia uchwał i zarządzeń właściwemu organowi nadzoru ustawodawca obarczył wójta. Jak wynika z treści art. 90 ust. 1, powinno to nastąpić nie później niż w ciągu siedmiu dni od dnia, w którym uchwała (zarządzenie) została podjęta. Wyjątkiem są akty ustanawiające przepisy porządkowe. Te ostatnie wójt ma obowiązek przekazać wojewodzie do kontroli w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że co do zasady organem nadzoru właściwym do badania wszelkich uchwał i zarządzeń wydawanych przez radę albo wójta jest wojewoda.

Regionalnej izbie obrachunkowej wójt przekazuje jedynie te akty, które dotyczą spraw finansowych (por. art. 86 u.s.g.). Najważniejsze z nich to oczywiście uchwała budżetowa oraz uchwała w sprawie absolutorium.

Jednak nie tylko wójt jest obowiązany przestrzegać terminów, w których powinien przesyłać właściwym organom nadzoru uchwały i zarządzenia do zbadania ich zgodności z prawem. Ustawodawca określił bowiem również, w jakim terminie wojewoda (kolegium regionalnej izby obrachunkowej) może stwierdzić nieważność przedłożonego mu do zbadania aktu.

Jak wynika z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., ma na to 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Upływ tego terminu powoduje, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego.

[srodtytul]Tylko istotne wady[/srodtytul]

Jak wynika z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ich sprzeczność z prawem.

Jednak nie każde istotne naruszenie prawa musi skutkować uchyleniem uchwały czy zarządzenia w całości. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość częściowego stwierdzenia nieważności badanego aktu.

W tej ostatniej sytuacji uchwała (zarządzenie) wchodzi w życie i wywołuje skutki prawne, a nie obowiązują jedynie te jej przepisy, które zostały rozstrzygnięciem nadzorczym uchylone.

Warto także zwrócić uwagę na treść art. 91 ust. 4 u.s.g., w którym ustawodawca wprowadził wyraźną gradację pojęcia „naruszenie prawa”, wyróżniając takie, które mają charakter istotny, jak i takie, które mają charakter nieistotny.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) może być tylko istotne naruszenie prawa. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że pod pojęciem nieistotnego naruszenia prawa należy rozumieć naruszenie mało znaczące, niedotyczące istoty materii regulowanej danym aktem, lecz związane z niewielkimi uchybieniami proceduralnymi, niemającymi wpływu na istotną treść aktu lub mogące podlegać prostowaniu [b](por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 października 2007 r., II SA/Wr 310/07).[/b]

[srodtytul]Rozstrzygnięcie można skarżyć[/srodtytul]

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W rezultacie jego wydania następuje powrót do sytuacji, jaka miała miejsce przed podjęciem uchwały lub zarządzenia. Niezaskarżone (prawomocne) rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały rady gminy, pozbawia ją mocy obowiązującej, nie można już zatem takiej uchwały ani zmieniać, ani uchylać.

Można natomiast na jej miejsce wprowadzić zupełnie nową regulację, która będzie przedmiotem nowego postępowania nadzorczego [b](por. wyrok NSA z 16 września 1993 r., SA/Kr 1501/93). [/b]

Natomiast nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko te skutki, co postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Stan wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia trwa aż do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny.

W przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

[ramka][b]Gdy upłynął już rok[/b]

Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.