Niejasne opłaty za użytkowanie wieczyste

Od wielu lat mówi się, że instytucja użytkowania wieczystego wymaga gruntownych zmian, jeśli nie likwidacji. Ta namiastka prawa własności nie przystaje do potrzeb dzisiejszego obrotu prawnego. Szczególnie dużo problemów powstaje na tle aktualizacji opłaty rocznej.

Zasady aktualizacji wysokości opłaty rocznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Zgodnie z nimi aktualizacja może być dokonana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77). Ale czy zawsze w razie zmiany wartości nieruchomości można co roku dokonać aktualizacji? Odpowiedź nie jest taka jednoznaczna.

W razie wszczęcia z urzędu procedury aktualizacji opłaty rocznej, gdy użytkownik wieczysty, niezadowolony z zaproponowanej mu nowej wysokości opłaty, złoży do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO) wniosek o ustalenie, że aktualizacja jest niezasadna lub jest zasadna, ale w innej wysokości, a następnie złoży sprzeciw od orzeczenia SKO, pierwotny wniosek zyskuje walor pozwu, a sprawa nim wywołana zostaje przekazana do sądu powszechnego.

Dlaczego powodem w sprawie o ustalenie nowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest użytkownik wieczysty, mimo że podmiotem faktycznie dążącym do zmiany wysokości opłaty jest pozwany, nie wie pewnie sam ustawodawca.

Ale skoro tak jest, to z mocy art. 192 kodeksu postępowania cywilnego z chwilą doręczenia pozwu pozwanemu – właścicielowi nieruchomości, następuje skutek zawiśnięcia sporu. Oznacza to, że w toku sprawy nie można wszcząć między tymi samymi stronami nowego postępowania o to samo roszczenie. Zważywszy na fakt, iż do czasu prawomocnego ustalenia wysokości nowej opłaty użytkownik płaci opłatę w pierwotnej wysokości, nie można wszcząć nowego postępowania aktualizacyjnego w stosunku do „nieprawomocnie" podwyższonej opłaty, gdyż w rzeczywistości nie została ona jeszcze zmieniona.

Gdy użytkownik wieczysty zaskarży wysokość nowej opłaty, dochodzi do wszczęcia procedury składającej się w pierwszej kolejności z postępowania quasi-administracyjnego w sprawie cywilnej, a w razie zaskarżenia orzeczenia SKO – z typowego postępowania cywilnego. Wybuchowość mieszanki postępowania administracyjnego i cywilnego polega na tym, że w postępowaniu administracyjnym wniosek stający się później automatycznie pozwem składany jest przeciwko organowi (np. prezydentowi miasta, który jest właścicielem nieruchomości), o czym wprost przesądza art. 78. ust. 3 ugn. Tymczasem w postępowaniu cywilnym pozew powinien być skierowany przeciwko właścicielowi nieruchomości (w podanym przykładzie przeciwko miastu). Skoro pozwem staje się pierwotny wniosek o stwierdzenie niezasadności aktualizacji, to w chwili, w której sprawa trafia do sądu cywilnego, siłą rzeczy pozew obarczony jest wadą formalną uniemożliwiającą prawidłowe prowadzenie postępowania. W postępowaniu cywilnym nie można bowiem pozwać organu, lecz jedynie osobę prawną, jaką jest właściciel nieruchomości.

Kolejny problem powstaje, gdy użytkownika wieczystego w sporze o wysokość opłaty reprezentuje adwokat. Zgodnie z ogólnymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego (art. 130 (2)) pismo procesowe podlegające opłacie sądowej wniesione przez adwokata, a nieopłacone w należytej wysokości, podlega zwrotowi bez wezwania do uzupełnienia braków. Tyle tylko, że w tym szczególnym postępowaniu adwokat nie ma żadnej szansy na opłacenie pozwu przed jego wniesieniem do sądu, gdyż to SKO decyduje, kiedy i do jakiego sądu przekaże pierwotny wniosek. Dobrze, że na ratunek pospieszył Sąd Najwyższy, który swoją wykładnią przepisów naprawił tę ewidentną fuszerkę legislacyjną.

Użytkowanie wieczyste,  będące namiastką prawa własności, nie przystaje do potrzeb dzisiejszego obrotu prawnego

Specyficznym zagadnieniem prawnym jest kwestia chwili doręczenia pozwu w postępowaniu sądowym. Od niej zależy wspomniane już litis pendentis – zawiśnięcie sporu. Skoro pozwem staje się wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest niezasadna, a dokument ten, w myśl art. 79 ust. 2 ugn, SKO doręcza organowi, to powstaje pytanie, kiedy następuje moment zawiśnięcia sporu, czy przypadkiem nie przed wszczęciem postępowania sądowego?

Z praktycznego punktu widzenia najważniejsze jednak wydaje się pytanie, czy sprawa dotycząca ustalenia wysokości opłaty rocznej, zainicjowana przez właściciela nieruchomości w celu podwyższenia opłaty, może doprowadzić do jej obniżenia poniżej wysokości obowiązującej przed dokonaniem aktualizacji. W mojej ocenie nie ma ku temu przeszkód, jeśli tylko nie dojdzie do sytuacji, w której wartość nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty rocznej będzie niższa, niż ustalona w drodze przetargu cena tej nieruchomości w dniu oddania jej w użytkowanie wieczyste, gdyż wtedy aktualizacji nie dokonuje się, o czym przesądza art. 77 ust. 2 ugn.

Aktualizacja, zgodnie z art. 77 ugn, może być dokonana, gdy wartość nieruchomości uległa zmianie, przy czym postępowanie aktualizacyjne może zainicjować zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty. Dosyć mocno sformalizowana procedura wszczęcia postępowania o aktualizację opłaty rocznej nie ogranicza w żaden sposób wyniku tego postępowania. Jeśli więc opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego wykaże, iż wartość nieruchomości na dzień aktualizacji jest niższa niż wartość ustalona przed aktualizacją, to nawet gdy inicjatorem postępowania aktualizacyjnego był właściciel, który żądał podwyższenia opłaty, nie ma przeszkód, by w efekcie doszło do obniżenia opłaty rocznej poniżej opłaty obowiązującej przed aktualizacją. Przedmiotem toczącego się postępowania jest bowiem zaktualizowanie wysokości opłaty rocznej, a więc dostosowanie jej wysokości do rzeczywistej wartości gruntu obliczonej na dzień dokonania wypowiedzenia dotychczasowej stawki, a nie jedynie podwyższenie tej opłaty.

Oczywiście wynik procesu zależy nie tylko od wyniku postępowania dowodowego, ale przede wszystkim od sposobu, w jaki sformułowane zostanie żądanie pozwu. Jeśli powód będzie się domagał „tylko" ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej jest niezasadna (czytaj: uzasadniona jest stawka opłaty rocznej sprzed aktualizacji), to sąd, uwzględniając powództwo, nie obniży wysokości opłaty rocznej, nawet jeśli opinia biegłego wykaże niższą wartość nieruchomości niż przed aktualizacją. Jeżeli jednak powód będzie się domagał ustalenia wysokości opłaty rocznej poniżej wysokości sprzed aktualizacji, to sąd związany będzie takim żądaniem pozwu.

Postępowania aktualizacyjne są długotrwałe. Czas zajmuje procedura wypowiedzenia dotychczasowej opłaty, postępowanie przed SKO, a następnie przed sądem powszechnym. Zawisłość sporu o ustalenie stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego sprawia, iż faktycznie nie może dojść do wszczęcia kolejnego postępowania aktualizacyjnego. Czy więc przepis art. 77 ugn przewidujący możliwość corocznej aktualizacji jest martwy, gdy toczy się już postępowanie aktualizacyjne? Co w przypadku, gdy w czasie trwania postępowania aktualizacyjnego dochodzi do istotnych zmian wartości nieruchomości? Pytania nie są czysto teoretyczne, skoro ustalona w wyniku wyroku stawka obowiązuje wstecz – od dnia dokonania aktualizacji. W ostatnich latach dochodziło bowiem do istotnych zmian wartości nieruchomości: zarówno zwyżek, jak i spadków, a więc mogło się zdarzyć, że wartość nieruchomości nawet kilkakrotnie ulegała istotnej zmianie w toku postępowania aktualizacyjnego.

Wydaje się, że jest sposób na to, by zniwelować ujemne skutki długotrwałości postępowania. Sposobem tym jest takie ukształtowanie treści żądania pozwu, aby określenie wartości nieruchomości, a tym samym wysokości opłaty rocznej, dotyczyło nie tylko dnia, na jaki dokonano aktualizacji. Jeśli powód będzie się domagał określenia wartości nieruchomości również na inny dzień przypadający po upływie roku od dnia aktualizacji, to zrealizuje wynikające z art. 77 ugn prawo domagania się aktualizacji nie częściej niż raz do roku.

Przepis ten stanowi bowiem, że „wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie".

Wykładnia celowościowa poparta wykładnią językową tego przepisu przemawia za słusznością takiej tezy. Sąd powszechny może określić wysokość opłaty rocznej nie tylko na dzień aktualizacji, ale również na inny dzień przypadający po roku od dnia wypowiedzenia opłaty, jeśli domaga się tego powód, a jest to uzasadnione zgromadzonym materiałem dowodowym w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego.

Powyższe zagadnienia to nie wszystkie problemy prawne, jakie rodzi instytucja użytkowania wieczystego. W tym zakresie wydaje się konieczna taka zmiana przepisów, aby postępowanie aktualizacyjne nie rodziło tylu kontrowersji.