Prawo górnicze i geologiczne czego zabrakło

W  trosce o rozwój rynku i pewność regulacji prawnych zasadne byłoby pełniejsze skorzystanie z tych doświadczeń, zwłaszcza że ustawa opierała się na projekcie sprzed trzech lat.

Dyskusje dotyczące tej nowelizacji zdominowała początkowo tematyka opodatkowania wyrobisk górniczych. Jest to kwestia istotna i dla przedsiębiorców, i dla gmin górniczych.

Aby racjonalnie planować swoje działania, podatnik musi wiedzieć dokładnie, co jest przedmiotem opodatkowania i w jaki sposób będzie ustalany wymiar daniny. Dlatego zakazane jest działanie prawa podatkowego wstecz. Za sprzeczny z konstytucją może też być uznany nieprecyzyjny język przepisów podatkowych. Konsekwencją tego są liczne spory sądowe dotyczące zasadności naliczania podatku od wyrobisk górniczych. Pierwotne uzasadnienie rządowego projektu wskazywało na zamiar zrezygnowania z opodatkowania podziemnych wyrobisk.

Sporów raczej nie ubędzie

Zgodnie z nową ustawową definicją obiektem budowlanym zakładu górniczego jest znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem obiekt zakładu górniczego, będący obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego, służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów.

W toku prac sejmowych usunięto jednak znajdujące się w projekcie postanowienie, iż podziemne wyrobiska górnicze oraz znajdujące się w nich instalacje i urządzenia nie są budowlami ani też urządzeniami budowlanymi w rozumieniu prawa budowlanego.

Istnieje więc ryzyko, że ustawowe rozwiązanie nadal będzie budzić wątpliwości. Choć nowa definicja wskazuje, że obiektami budowlanymi zakładu górniczego są jedynie te obiekty budowlane, które znajdują się poza podziemnym wyrobiskiem, ustawodawca nie rozstrzygnął jednoznacznie, jak klasyfikować należy te, które znajdują się w wyrobisku i jednocześnie wyczerpują definicję budowli w rozumieniu prawa budowlanego. Dodatkowo interpretację intencji ustawodawcy utrudnia wykreślenie wspomnianego fragmentu projektu. Niewykluczone zatem, że nowa ustawa nie przyczyni się do eliminacji sporów między gminami górniczymi a przedsiębiorstwami wydobywczymi.

Ustawa nie rozstrzyga, co zrobić z rozpoczętymi już postępowaniami dotyczącymi należnego podatku. Otwartą kwestią pozostaje też, czy i w jakim zakresie sądy wezmą pod uwagę treść nowej ustawy jako wskazówkę interpretacyjną do oceny intencji ustawodawcy w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

Konkurencyjne wnioski

Jakkolwiek nowa ustawa co do zasady przewiduje procedurę przetargową dla koncesji na poszukiwanie i wydobywanie węglowodorów, to brakuje w niej uregulowania sytuacji składanych w tym samym czasie wniosków o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności na tym samym obszarze bezprzetargowym (bądź na takich obszarach nachodzących na siebie). Dla takiej sytuacji nowa ustawa, tak jak poprzedniczka, nie przewiduje żadnego sposobu postępowania organu koncesyjnego. A zatem uczestnicy konkurencyjnych postępowań będą zmuszeni do negocjacji i odpowiednich modyfikacji swoich wniosków koncesyjnych.

Choć na pierwszy rzut oka zasada "kto pierwszy, ten lepszy" mogłaby wydawać się logiczna, to należy wziąć pod uwagę, że prawidłowe przygotowanie kompletnego wniosku koncesyjnego (w tym projektu prac geologicznych) jest procesem czasochłonnym.

Z tej perspektywy wnioski złożone w krótkim (kilkudniowym) odstępie czasu właściwie powinny być traktowane jako równoczesne, w szczególności gdy fakt złożenia pierwszego wniosku nie został jeszcze uwidoczniony na publikowanych przez Ministerstwo Środowiska mapach koncesyjnych. W takiej sytuacji konkurencyjne postępowania mogłyby toczyć się jednocześnie, a o tym, który podmiot otrzymałby koncesję na dany obszar, decydowałaby data ostatecznego zakończenia postępowania (tj. dopełnienia wszystkich wymogów formalnych).  Takie uregulowanie ograniczyłoby efektywność praktyki składania wniosków koncesyjnych na dane obszary przez podmioty o ograniczonych zasobach technicznych i finansowych, aby później wymóc pewne ustępstwa bądź podjęcie współpracy gospodarczej na większych uczestnikach rynku starających się o uzyskanie praw do tego samego obszaru.

Innym rozwiązaniem mogłoby być przeprowadzenie w takiej sytuacji przetargu. Na przekształcenie obszaru bezprzetargowego w przetargowy nie pozwala jednak brak precyzyjnych przepisów. Istotne byłoby również przesądzenie, czy w takiej sytuacji przetarg dotyczyłby jedynie podmiotów, które już złożyły wnioski, czy też dodatkowo otwierał możliwość składania wniosków innym jeszcze podmiotom, również zainteresowanym danym obszarem koncesyjnym.

Dwie kategorie danych

Informacja geologiczna należy do Skarbu Państwa. Jest to rozwiązanie uzasadnione i zgodne z przyjętymi w wielu innych systemach prawnych.

Wątpliwości budzi jednak nowy zakres tego pojęcia. Rozszerzono je bowiem (bądź, zależnie od interpretacji aktualnych przepisów, doprecyzowano) poprzez zdefiniowanie informacji geologicznej jako danych uzyskanych w wyniku prac geologicznych, jak również (co jest nowością) wyników interpretacji takich danych. Nie ma więc wątpliwości, że pod rządami nowej ustawy za informację geologiczną będzie uznawać się nie tylko dane zebrane w toku prac badawczych (np. zapisy urządzeń pomiarowych z prac sejsmicznych, analizy składu chemicznego próbek skał uzyskanych w ramach odwiertów poszukiwawczych), ale również w zasadzie jakiekolwiek informacje uzyskane w wyniku przetworzenia i dalszej analizy tych danych.

Aktualnie dane uzyskane w toku prac podlegają bardzo szczegółowej, kosztownej i czasochłonnej obróbce, szczególnie gdy działalność obejmuje poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów. W konsekwencji wyniki takich badań stanowią zupełnie nową jakość w stosunku do nieprzetworzonej informacji geologicznej. Charakteryzują się one istotnym wkładem twórczym (tzn. uzyskiwane są na podstawie analiz przeprowadzonych przez ekspertów w danej dziedzinie przy zastosowaniu specjalistycznych urządzeń i oprogramowania) i niewątpliwie mają znaczną wartość ekonomiczną, często wielokrotnie przewyższającą wartość danych niepoddanych obróbce.

Wydaje się zatem, że prawo do tego typu danych powinno przysługiwać podmiotom, które ponoszą koszty ich wytworzenia. W tym kontekście warto przywołać analogię z prawa cywilnego odnośnie do nabycia własności danej rzeczy, jeżeli poniesione na nią nakłady przewyższają jej wartość. Wydaje się, że rozsądnym rozwiązaniem byłoby zastosowanie tej zasady na gruncie nowej ustawy. Polegałoby to na przeprowadzeniu podziału między informacją geologiczną sensu stricto (tj. podstawowe dane zawarte w dokumentacji geologicznej), która przysługiwałaby Skarbowi Państwa, oraz produktami pochodnymi uzyskanymi w toku analizy tej informacji, które stanowiłyby własność podmiotów ponoszących koszty interpretacji danych i mogłyby podlegać swobodnemu obrotowi rynkowemu. Wydaje się, że w praktyce możliwe jest ustalenie umownej linii podziału między tymi dwoma kategoriami danych.

Kolejnym zagadnieniem jest uregulowanie dotyczące prawa do wyłącznego korzystania z informacji geologicznej. Tak jak dotychczas inwestorowi przyznano czasowe (tj. pięć lat od dnia wygaśnięcia decyzji, na podstawie której prowadzono prace geologiczne) wyłączne prawo do korzystania z informacji geologicznej. Dodatkowo wprowadzono możliwość przedłużenia okresu wyłączności w niektórych sytuacjach, co należy ocenić pozytywnie. Jednakże zakres wyłącznego prawa do informacji geologicznej został ograniczony tylko do sytuacji, w których inwestor ubiega się o wykonywanie określonych typów działalności (m. in. wydobywania kopalin ze złoża). W kontekście omawianej wyżej szerokiej definicji pojęcia informacji geologicznej oraz jej istotnej wartości gospodarczej takie ograniczenie nie wydaje się uzasadnione. Może ono utrudniać prowadzenie komercyjnej działalności w zakresie zbierania informacji geologicznej i handlu nią, co z kolei może szkodzić efektywności procesu wydobywczego oraz procesu rozpoznawania struktury geologicznej Polski.

Dodatkowo należy wskazać nieudzielenie wspomnianego wyżej prawa do wyłączności do informacji geologicznej podmiotom, które prowadzą prace geologiczne nie na podstawie decyzji administracyjnej, lecz zgłoszenia (np. wiercenia prowadzone w celu wykorzystania ciepła ziemi) lub nieobjęte  procedurą kontrolną (prace geologiczne nieobejmujące robót geologicznych, tj. czynności wykonywanych poniżej powierzchni ziemi).