Niebywała lekkośc ducha ustawodawcy

Poselski projekt tejże ustawy, który wpłynął do Sejmu RP 11 kwietnia 2012 r., w sposób istotny różnił się od ostatecznie uchwalonego aktu prawnego. Jak podkreślano w jego uzasadnieniu, miał on na celu „zwiększenie przejrzystości dotychczasowych przepisów oraz rozwianie wątpliwości pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez jednoznaczne określenie podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Ponadto miał „uzupełnić lukę prawną w przedmiocie należności stanowiących dochód budżetu województwa w postaci odsetek bankowych i odsetek z tytułu nieterminowych wpłat należności oraz opłat związanych z wyłączaniem gruntów rolnych z produkcji". Te postulowane zmiany zostały w nowelizacji zrealizowane i należy ocenić je pozytywnie.

Trudno podejrzewać pracowników Ministerstwa Finansów, że nie odróżniają windykacji od egzekucji

Podobnie pozytywnie należy ocenić przepis, który pojawił się dopiero na etapie prac sejmowych, a mianowicie – dodany do art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – ust. 3, zgodnie z którym omawiane opłaty i należności uznano za niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zmiana ta ostatecznie usunęła pojawiające się wątpliwości co do ich charakteru prawnego.

Dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych (zob. np. uchwała SN w składzie siedmiu sędziów z 23 grudnia 1982 r., III AZP 8/82, wpisana do księgi zasad prawnych, a także wyroki WSA w Warszawie: z 9 października 2009 r., IV SA/Wa 1327/09, i z 6 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1681/07) przychylało się bowiem do stanowiska, że mają one charakter cywilnoprawny, gdyż ich funkcją nie jest pokrycie potrzeb finansowych, lecz zapewnienie ekonomicznego środka ochrony gruntów rolnych. Nie miało przy tym znaczenia, że nakładane są one na stronę postępowania administracyjnego w drodze decyzji oraz mogą podlegać egzekucji administracyjnej.

Jak najwyższa ściągalność

Wskazać w tym miejscu wypada, iż ww. należności i opłaty do końca  2010 r. były dochodami centralnego i terenowych funduszy ochrony gruntów rolnych. Obecnie – po ich zlikwidowaniu – są one dochodami budżetu województwa, zarząd województwa ma obowiązek gromadzenia ich na wyodrębnionym rachunku bankowym, zaś ich przeznaczenie jest ściśle określone przepisami. W interesie publicznym leży zatem ich ściągalność na możliwie jak najwyższym poziomie.

Egzekucja należności i opłat z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji będzie niedomagać

Decyzje w przedmiocie wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolnej w pierwszej instancji wydaje właściwy starosta. W dotychczasowym stanie prawnym nie zostało uregulowane w sposób jednoznaczny, w jaki sposób powinna się odbywać windykacja ww. należności i opłat. Jak wskazywano w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy „nie ma jednolitości w tym zakresie. W czterech województwach w kraju (dolnośląskie, kujawsko-pomorskie, mazowieckie i opolskie) windykację wspomnianych opłat prowadzą starostowie i przekazują te środki w całości na rachunek samorządu województwa. (...) W pozostałych województwach windykację wspomnianych należności i opłat prowadzą dysponenci tych środków, tj. samorządy województw". W celu ujednolicenia i ustawowego uregulowania praktyki w projekcie zaproponowano, że windykację dochodów miał prowadzić zarząd województwa. Powstały rozbieżności interpretacyjne, jak należałoby rozumieć pojęcie „windykacja dochodów", skoro nie zmieniano zapisu o administracyjnej egzekucji. Za logiczne przyjąć należy, że windykacja, którą miał prowadzić samorząd województwa, obejmowałaby podejmowanie czynności przygotowawczych do egzekucji administracyjnej, takich jak sprawdzenie, czy należności i opłaty wpłynęły na właściwy rachunek, a w razie ich braku – przesłanie dłużnikowi upomnienia, a następnie wystawienie tytułu wykonawczego. Zarząd województwa występowałby w toku postępowania egzekucyjnego w charakterze wierzyciela, organem egzekucyjnym zaś w dalszym ciągu miał pozostać naczelnik urzędu skarbowego.

Tymczasem na etapie prac w Sejmowej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszło do istotnej, rewolucyjnej wręcz, zmiany. Dodano mianowicie do art. 22b ust. 4, w którym wskazano, że organem egzekucyjnym omawianych należności i opłat ma stać się marszałek województwa. Przy czym, jak wynika ze stenogramu posiedzenia sejmowych Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej z 19 lutego 2013 r. (dostępnego na stronie internetowej Sejmu RP) wprowadzenie tej zmiany było spowodowane rozbieżnościami interpretacyjnymi zgłoszonymi przez resort finansów. Chodziło o terminologię, czy ma to być windykacja należności, czy też ich egzekucja, i uznano, że „egzekucja będzie określeniem bardziej właściwym". Jeżeli zatem ustanowienie marszałka województwa administracyjnym organem egzekucyjnym jest jedynie efektem „gry słów" w toku procesu legislacyjnego, dowodzić to może indolencji osób odpowiedzialnych za jej uchwalenie. Ta optymalizacja terminologiczna spowodowała bowiem istotną zmianę stanu prawnego.

Dywersyfikacja organów

Trudno jednakże podejrzewać pracowników Ministerstwa Finansów, że nie odróżniają windykacji od egzekucji, co oznacza, że intencją resortu finansów była dywersyfikacja organów egzekucyjnych i odciążenie urzędów skarbowych. O tym, że jest to przemyślana, długoterminowa strategia, może świadczyć to, że również w innych aktach prawnych dostrzegalna jest tendencja do rozszerzania kręgu podmiotów, które mogą być organami egzekucyjnymi (zob. np. art. 6qa ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach).

Jednakże nawet w takim kontekście nowelizację w omawianej części należy ocenić negatywnie. Nie zawiera ona bowiem żadnych ograniczeń w zakresie środków egzekucyjnych, do stosowania których uprawniony jest marszałek. Oznacza to, że organ ten został w odniesieniu do należności i opłat z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji w zasadzie zrównany z naczelnikiem urzędu skarbowego. Jednakże w urzędach skarbowych funkcjonuje w zakresie egzekucji administracyjnej pełna infrastruktura techniczna, działają wyodrębnione komórki organizacyjne, istnieją zintegrowane systemy informatyczne, zatrudnieni są też wyspecjalizowani pracownicy. Natomiast w urzędach marszałkowskich takie komórki dotychczas nie istniały, gdyż ani marszałek, ani zarząd województwa nie byli organami egzekucyjnymi.

Omawiany przepis spowodował zatem, że w trybie pilnym należy zmienić strukturę urzędów marszałkowskich, zakupić lub opracować we własnym zakresie odpowiednie programy komputerowe oraz zatrudniać nowych, względnie przesuwać z innych komórek, pracowników, z czym wiąże się również ich przeszkolenie – na co potrzeba czasu, którego aktualnie brakuje. Przy czym stosunkowo niewielki odsetek postępowań egzekucyjnych, które z urzędów skarbowych przejmą urzędy marszałkowskie, spowoduje, że te ostatnie poniosą znaczne nakłady na dostosowanie się do nowych zadań, a w urzędach skarbowych spadek liczby zadań będzie praktycznie niezauważalny.

Na marginesie należy również zauważyć, iż ostatecznie uchwalone brzmienie przepisu art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie usuwa wątpliwości, który organ (starosta czy marszałek) ma wykonywać uprawnienia wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Cel nowelizacji nie został zatem w tym zakresie zrealizowany.

Poważne braki

Nowelizacja nie zawiera również przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą bezpośredniości obowiązywania prawa nowego, z chwilą wejścia jej w życie, marszałkowie, którzy oprócz okresu vacatio legis nie otrzymali dodatkowego czasu na przejęcie nowych zadań, obowiązani będą do prowadzenia egzekucji należności i opłat z tytułu wyłączania gruntów z produkcji rolnej w pełnym zakresie.

Brak zapisu, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, oznacza także, że po 25 maja br. naczelnicy urzędów skarbowych utracili właściwość rzeczową do prowadzenia egzekucji ww. należności i opłat, a zatem marszałkowie po tej dacie powinni również przejąć prowadzenie niezakończonych postępowań egzekucyjnych.

Zaskoczenie nowym rozwiązaniem prawnym oznacza brak należytego przygotowania urzędów marszałkowskich na przyjęcie ww. zadania, co może spowodować, że egzekucja należności i opłat z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji będzie niedomagać, z czym z kolei wiązać się będzie spadek tych dochodów, a w konsekwencji znacznie zmniejszą się nakłady na zadania w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Reasumując, chciałoby się rzec – nihil novi. Chęci były dobre, a wyszło jak zwykle...

CV

Małgorzata Góreczna jest radcą prawnym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Opolu oraz w Starostwie Powiatowym w Opolu