Informacja prawie publiczna

Zacznijmy od podstaw prawnych. Konstytucja w art. 61 zagwarantowała obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Dostęp do informacji publicznej jest jednym z podstawowych praw człowieka, gwarantującym kontrolę społeczną nad działaniem władz. Jest także jednym z warunków jawności życia publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej (ustawa) zawiera uregulowania szczegółowe. Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej wynikająca z konstytucji jest zupełnie inna: zawarta w konstytucji ma charakter podmiotowy, a w ustawie     przedmiotowy. Obie są nieprecyzyjne.

Zbyt ogólne sformułowanie pojęcia informacji publicznej wywołuje wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w praktyce działania organów. Na problem wskazuje też ogromna liczba orzeczeń sądów administracyjnych. Widać go także w skargach wpływających do rzecznika praw obywatelskich. W części spraw organy władzy publicznej stosują pojęcie informacji tak, aby nie udostępnić konkretnej wiedzy. Prezydent Wrocławia odmówił np. wnioskodawcy udostępnienia wydanego postanowienia, powołując się na okoliczność, że zostało ono uchylone, przestało więc obowiązywać i nie jest informacją publiczną. Nieprawidłowo i bez podstawy prawnej przyjął, że uchylone przez organ wyższego stopnia orzeczenie organów administracji nie jest informacją publiczną. W piśmie do prezydenta wskazałam naruszenie przepisów ustawy, jednak informacja nie została udostępniona. W konsekwencji zdecydowałam się złożyć skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Środek ten jest dość skuteczny, gdyż ustawodawca wprowadził konkretne, krótkie terminy rozpatrzenia takiej skargi (art. 21 ustawy). WSA uwzględnił skargę i wyrokiem z 10 grudnia 2013 r. nakazał prezydentowi Wrocławia udostępnienie informacji (sygn. IV SAB/Wr 189/13).

Portale nie dla wszystkich

Przepisy ustawy przewidują wiele przesłanek ograniczających ten dostęp. Zgodnie z jej art. 5 jest on ograniczony w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Ograniczeniem jest także prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy.

Oprócz prawnych są także ograniczenia faktyczne. Ustawodawca wprowadził np. możliwość umieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, która zwalnia organ z obowiązku udostępniania jej na konkretny wniosek. Taka regulacja jest dobrym sposobem na rozpowszechnianie danej informacji oraz odciążenie organów z często czasochłonnych obowiązków związanych z rozpatrywaniem wniosków, nie uwzględnia jednak sytuacji osób, które mają ograniczony dostęp do informacji zawartej na stronach internetowych.

Niedawno Biuro RPO wydało raport o dostępności stron internetowych instytucji publicznych dla niepełnosprawnych, przedstawiający badania przeprowadzone przez Fundację Instytut Rozwoju Regionalnego. Wynika z niego, że na 3893 zbadane witryny jedynie 2,3 proc. było dostępnych dla większości osób niepełnosprawnych i wykluczonych cyfrowo. 70,5 proc. stron było trudno dostępnych, a ponad 5 proc. nie było dostępnych w najmniejszym nawet stopniu. Ani jeden spośród badanych portali nie był w pełni dostępny dla osób dotkniętych niepełnosprawnością  lub narażonych na wykluczenie cyfrowe. Powyższe dane alarmują, tym bardziej że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjnych wszelkie podmioty publiczne mają obowiązek do końca 2015 r. udostępnić publikowane treści w serwisach internetowych na warunkach wyszczególnionych w rozporządzeniu. Kolejną grupą wykluczoną cyfrowo są osoby starsze. Zajęłam się także skargami osób pozbawionych wolności, przebywających w zakładach karnych i aresztach, które nie mają dostępu do Internetu, a tym samym do umieszczonej w BIP informacji publicznej. Regulacja ustawy zwalniająca organ z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została opublikowana w BIP, powoduje więc realne ograniczenie dla znacznej części  społeczeństwa.

Należy więc wprowadzić odpowiednie zmiany w prawie, tak aby organy były zobowiązane do udostępnienia informacji, które wprawdzie zostały opublikowane w BIP, ale w formie niedostępnej dla osoby z niepełnosprawnością (np. w formie nieprzeszukiwalnego pliku pdf, co powoduje, że program do odczytywania zawartości plików używany przez osoby niewidome nie może takiego tekstu odczytać). Jednocześnie należy rozważyć wprowadzenie dodatkowych ułatwień dla osób wykluczonych cyfrowo, aby organ musiał udostępnić informację osobom niekorzystającym z Internetu, drukując ją.

Zmiany wymagają także przepisy regulujące pobyt w więzieniach. Osoby pozbawione wolności też powinny móc zapoznać się z informacją publiczną zamieszczoną w BIP. Państwo ma bowiem obowiązek zapewnienia dostępu do informacji, który wynika nie tylko z konstytucji, ale także z międzynarodowych zobowiązań Polski. W art. 21 ratyfikowanej w 2012 r. konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych został nałożony na strony obowiązek podjęcia wszelkich odpowiednich środków, aby osoby niepełnosprawne mogły korzystać z prawa do wolności wypowiadania się i wyrażania opinii, w tym poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania informacji na zasadzie równości z innymi osobami. Zapewnienie pełnego dostępu do stron internetowych oraz informacji publicznej zamieszczonej w BIP jest więc jednym z warunków życia społecznego osób niepełnosprawnych.

Dostępna, ale za ile

Faktycznym ograniczeniem prawa do informacji może być także cena jej udostępnienia. Zgodnie z art. 15 ustawy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji może pobrać opłatę odpowiadającą dodatkowym kosztom, jakie poniesie w związku ze sposobem udzielenia lub koniecznością przekształcenia informacji we wskazaną formę. W mojej ocenie  ten przepis jest niezgodny z art. 2 konstytucji. Nie zostało bowiem sprecyzowane pojęcie „dodatkowe koszty" – wnioskodawca nie może zatem przewidzieć, jakimi kosztami zostanie obciążony, gdy zwróci się o udostępnienie w określonej formie. Przepisy nie przewidują także, w jakiej formie organ powinien poinformować o dodatkowej opłacie ani nie zobowiązują do wykazania, z czego te dodatkowe koszty wynikają. Ustawa nie reguluje, czy wnioskodawca może zaskarżyć informację o dodatkowych kosztach do organu wyższego stopnia. Wskazałam te okoliczności w wystąpieniu do ministra administracji i cyfryzacji już w lipcu 2012 r.  Ministerstwo przyznało mi rację i zadeklarowało włączenie wskazanego przeze mnie problemu do planowanej reformy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niestety, na nową ustawę lub nowelizację przepisów czekamy już kilka lat, a postulowane przeze mnie zmiany do tej pory nie zostały włączone do prac legislacyjnych.

Trzeba zachować istotę prawa

Podczas podjętych w parlamencie ponad dziesięć lat temu prac nad uregulowaniem dostępu do informacji publicznej część zaangażowanych środowisk – m.in. prof. Teresa Górzyńska – wyrażała nadzieję, że regulacja będzie swoistą ustawą matką, która ustali dostęp do każdej informacji o charakterze publicznym. Stało się jednak inaczej – w art. 1 ust. 2 ustawy zostało bowiem wskazane, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Takie odrębne regulacje zawiera np. prawo ochrony środowiska.

Ostatnio jednak spotykamy się z ustawowymi wyłączeniami dostępu do poszczególnych informacji, które wedle konstytucyjnej i ustawowej definicji należą do publicznych. Przykładem jest art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 284 ust. 1 informację publiczną stanowią plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, a na podstawie art. 284 ust. 2 nie są informacją publiczną inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego podczas prowadzenia audytu wewnętrznego. Zdecydowałam się skierować wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności tego przepisu z konstytucją. Art. 284 ust. 2 ustawy o finansach nie ustanawia bowiem odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji, co przewiduje art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, ale wyłącza dostęp do niej. Gdyby bowiem ustawa o finansach nie wyłączyła dostępu do akt audytu, należałoby je udostępniać na zasadach ogólnych. Konstytucja umożliwia ograniczenia prawa dostępu do informacji zarówno w przepisie szczególnym (61 ust. 3), jak i ogólnym (31 ust. 3), jednak nałożone na dane prawo lub wolność ograniczenie nie może naruszać jego istoty, do czego w mojej ocenie doszło. We wniosku wskazałam także argumenty za uznaniem wyłączenia dostępu do akt audytu za nieproporcjonalne, ponieważ nie uzasadniają tego żadne wskazane w art. 31 ust. 3 ani w art. 61 ust. 3 konstytucji wartości.

W poprzedniej ustawie o finansach nie było podobnego ograniczenia do informacji wytworzonych przez audytora, a ustawodawca nie podał celu zmiany. Wskazało go orzecznictwo, jednak w mojej ocenie błędnie. Zdaniem wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA w Poznaniu o sygn. IV SAB/Po 52/10, WSA w Olsztynie o sygn. II SAB/Ol 160/12 oraz II SAB/Ol 162/12) przepis ma chronić efektywność i rzetelność audytu wewnętrznego, a dostępność dokumentów mogłaby prowadzić do swoistej autocenzury i do bardziej powściągliwego i oględnego formułowania wniosków pokontrolnych czy zaleceń. We wniosku do Trybunału wykazałam, że podany przez sądy potencjalny cel tej regulacji musi być osiągnięty innymi sposobami, których część już działa. Jawność  audytów jest szczególnie istotna dla społeczeństwa, bo pozwala mu kontrolować funkcjonowanie jednostek publicznych. Audytor musi być niezależny w swojej działalności, trzeba mu więc zapewnić niezależną pozycję (np. art. 281 ustawy o finansach przewiduje konieczność uzyskania zgody właściwego komitetu audytu na zmianę warunków pracy lub wynagrodzenia kierownika komórki audytu). Zdaję sobie sprawę, że aby kontrola była skuteczna, nie należy ujawniać prac audytora, uzasadnia to jednak tylko czasowe ograniczenie dostępu do dokumentów w czasie pracy, a nie wyłączenie z definicji informacji publicznych wytworzonych przez niego dokumentów.