Jacek Trela: nowelizacja k.p.a. oznacza ograniczenie skutecznego wyrównania szkody

Kilkanaście dni temu Sejm uchwalił zmianę kodeksu postępowania administracyjnego. Obecnie ustawa znajduje się w Senacie. Zmiana dotyczy art. 156 i 158 k.p.a. i ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od daty ogłoszenia lub doręczenia decyzji upłynęło 30 lat. Z pozoru wydawałoby się, że jest to zmiana niekontrowersyjna, o czym może też świadczyć wynik sejmowego głosowania. Za zmianą było 309 posłów, nikt nie był przeciw. Argumentem po części wspierającym uchwaloną nowelizację kodeksu jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wydany jeszcze w składzie sprzed zmian personalnych dokonanych przez obecnie rządzących.

Czytaj także:

Nowelizacja k.p.a. Ziemianie protestują

Dlaczego teraz

Wyrok Trybunału wskazywał na to, że brak ograniczenia czasowego w art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa narusza zasady demokratycznego państwa prawa poprzez wywoływanie niepewności co do stanu prawnego, jeśli od decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa upłynęło dużo czasu, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy tego prawa, czyli, innymi słowy, nadziei na jego nabycie.

Od wyroku minęło sześć lat, co rodzi pytanie, dlaczego właśnie teraz wprowadza się tę zmianę, jednakże kwestia ta sama z siebie nie może stanowić zarzutu wobec nowelizacji. Problem wywołany dokonaną zmianą kodeksu leży gdzie indziej. Otóż uchwalone przez Sejm przepisy wykraczają poza wskazania zawarte w wyroku TK z 2015 r. i czynią to w sposób wywołujący zasadnicze wątpliwości, które potęguje też brak możliwości dyskusji na temat dokonywanych zmian.

Obecna nowelizacja pozostaje w zgodzie z tym wyrokiem i wprowadza limit czasowy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, po którego przekroczeniu nie można stwierdzić jej nieważności. To, czy 30 lat jako cezura możliwego stwierdzania nieważności decyzji jest okresem odpowiednim, powinno być tematem dyskusji, której jednak zabrakło ze względu na przyjętą ścieżkę legislacyjną (inicjatywa poselska). Problemem tej nowelizacji nie jest jednak określenie krótszego czy dłuższego czasu na możliwe stwierdzanie nieważności decyzji. Podobnie jak nie jest nim nowy art. 158 § 2 k.p.a., który w przypadku niemożności stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu (30 lat) przewiduje możliwość stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, przy jednoczesnym pozostawieniu jej w obrocie prawnym. Jest to przepis znany już w dotychczasowym kodeksie, tyle tylko, że jego dotychczasowe brzmienie odnosiło się do innych przesłanek stwierdzania nieważności niż rażące naruszenie prawa.

Zmiana dwóch przepisów

Nowelizacja w tym zakresie (art. 158 § 2 k.p.a.) jest logicznym następstwem nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. i pozwala uzyskać w postępowaniu administracyjnym orzeczenie (decyzję) o tym, że skarżona po upływie 30 lat decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jest to ważne ze względu na wymóg zawarty w art. 417(1) § 1 kodeksu cywilnego, który określa, że naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie decyzji ostatecznej można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Nowelizowany art. 158 § 2 k.p.a. czyni zatem zadość wymogom określonym w kodeksie cywilnym dla dochodzenia odszkodowania. Oznacza to, że nowelizacja nie stwarza formalnego ograniczenia dochodzenia odszkodowań, choć oczywiste jest, że sprawy odszkodowawcze należą do skomplikowanych i czasochłonnych i w tym znaczeniu stanowi to ograniczenie skutecznego wyrównania szkody.

Zasadnicze wątpliwości w uchwalonej nowelizacji wywołuje natomiast przepis (art. 2 ustawy z 24 czerwca 2021 r.), który nowe zasady nakazuje stosować także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji, które się już toczą, a nie zostały zakończone przed wejściem w życie nowelizacji. Takie rozwiązanie legislacyjne oznacza w praktyce, że wszystkie niezakończone sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych wydanych po II wojnie światowej, m.in. na podstawie tzw. dekretu warszawskiego z 1945 r. czy ustawy nacjonalizacyjnej z 1946 r., nie mogą się zakończyć stwierdzeniem nieważności decyzji, lecz jedynie – jeżeli są ku temu przesłanki – stwierdzeniem, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Trzeba wiedzieć, że sprawy o stwierdzenie nieważności z reguły toczą się długo. Mogły być wszczęte nawet jeszcze w latach 90. XX w. i do dziś nie zostały rozstrzygnięte. Nierzadko taki stan nie jest zawiniony przez strony. Często przeszkody w sprawnym rozpoznaniu spraw mają charakter biurokratyczny, za co odpowiedzialność spoczywa na państwie. Nowelizacja k.p.a., która ma dotyczyć także spraw niezakończonych, niweczy zatem wieloletni wysiłek stron dążących do stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. W zamian – po stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (znowelizowany art. 158 § 2 k.p.a). – daje stronom ewentualne prawo domagania się odszkodowania w kolejnym wieloletnim, kosztownym procesie cywilnym.

Pominięty interes

W uzasadnieniu do projektu ustawy przedłożonego przez Komisję Ustawodawczą Sejmu czytamy m.in.: „Podstawowym skutkiem wejścia w życie projektowanych regulacji będzie uzupełnienie regulacji, która nie spełnia wymogów konstytucyjnych, o rozwiązanie prawne, które w należytym stopniu będą odzwierciedlać wnioski płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Dlatego też przewidywane skutki społeczne, gospodarcze i prawne będą, zdaniem wnioskodawcy, pozytywne".

Ostatnie zdanie tego fragmentu uzasadnienia brzmi prawdziwie tylko przy założeniu, że pomija się interes wszystkich prowadzących jeszcze postępowania o odzyskanie własności, której zostali pozbawieni oni lub ich poprzednicy w wyniku decyzji nacjonalizacyjnych naruszających prawo. Projektodawca nie przedstawił nawet kwerendy tych spraw. Nie wiadomo zatem, ile ich jest jeszcze w toku. Ale nawet gdyby była tylko jedna, to prawo, jeżeli ma być sprawiedliwe, nie może naruszać uprawnień stron. Państwo nie może korzystać ze swoich uprawnień władczych wbrew interesom jednostki. Prawo niesprawiedliwe podważa autorytet państwa. Komentarze zadowolonych przedstawicieli władzy na temat dokonanych w Sejmie zmian utrzymane są w tonacji ze sceny w filmie „Miś", w której Ryszard Ochódzki przychodzi do szatni po płaszcz i słyszy: „Ja tu jestem kierownikiem tej szatni. Nie mamy pańskiego płaszcza i co pan nam zrobi?"

Autor jest adwokatem , b. prezesem Naczelnej Rady Adwokackiej