Jak wybierać sędziów Trybunału Konstytucyjnego

W tekście „Sędzia konstytucyjny, czyli kto” (Rzeczpospolita z 27 maja 2015 r.) próbowaliśmy odpowiedzieć na pytanie „kto” powinien być sędzią konstytucyjnym. Z tym pytaniem nierozerwalnie związane jest pytanie drugie, „jak” sędziów konstytucyjnych powinno się wybierać. Wybór sędziów konstytucyjnych i kształtowanie składu TK są testami dla kultury prawnej i demokratycznego państwa prawa. Nabierają szczególnego znaczenia w Polsce, ponieważ wybór sędziów konstytucyjnych jest w sposób brutalny rozgrywany jako karta przetargowa w bieżącej polityce. Brakuje czasu na szczegółowe przyjrzenie się kandydatom, często zgłaszanym w ostatniej chwili, a nawet po terminie (formalnie, kandydata trzeba zgłosić miesiąc przed końcem kadencji obecnych sędziów, ale w rzeczywistości prawdziwa weryfikacja jego kwalifikacji, doświadczenia i spełniania warunku wyróżniania się wiedzą prawniczą wymaga więcej czasu!), niejako „pod stołem”, nie ma obowiązkowych konsultacji i zasięgania opinii środowisk prawniczych.

Szansa zmiany na lepsze, która pojawiła się wraz z pracami nad prezydenckim projektem nowej ustawy o TK („ustawa”) została zaprzepaszczona 27 maja 2015 r. W tym dniu Sejm przyjął tekst ustawy, która potwierdził że wybór sędziów konstytucyjnych jest przedłużeniem bieżącej rozgrywki partyjno - politycznej, a sam TK postrzegany przez posłów jako kolejna instytucja do zdobycia.

Nie do końca swoją szansę odkupienia grzechu „politycyzacji” wyboru sędziów konstytucyjnych przez Sejm wykorzystał Senat, ponieważ głosując nad ustawą 12 czerwca 2015 r. zatrzymał się wpół kroku. Zacznijmy jednak od początku.

Problem

Sposób wyboru, kwalifikacje i charakter sędziów konstytucyjnych przesądzają o wartości sądownictwa konstytucyjnego jako instytucji. O autorytecie sądu konstytucyjnego decydują nie tylko jego pozycja ustrojowa i kompetencje, lecz także tryb jego kreacji i skład personalny, w tym także szeroko pojęte osobiste i zawodowe kwalifikacje poszczególnych sędziów oraz ich zdolność do zdystansowania się od partii politycznych i wolność od partyjno-politycznych wpływów.

Obecnie w Polsce mamy do czynienia z sytuacją szczególnej schizofrenii: z jednej bowiem strony głęboka jest świadomość daleko idącej niedoskonałości przyjętych normatywnych rozwiązań i pozanormatywnej praktyki, a z drugiej zaś panuje atmosfera powszechnej rezygnacji z podjęcia prób dokonania radykalnej zmiany. Generalna ocena (także wśród prawników) jest mniej więcej taka: nie jest aż tak źle, skoro z jednej strony polski model kreowania sądu konstytucyjnego nie odbiega zasadniczo od analogicznych rozwiązań przyjętych w większości państw europejskich, z drugiej zaś, TK wielokrotnie dawał dowody prawniczego profesjonalizmu.

W związku z tym pojawiające się tu i ówdzie propozycje wskazują tylko na świadomość problemu, a nie na wolę jego radykalnego rozwiązania. Najczęściej podnosi się w tym kontekście cztery elementy, które mogą (chociaż nie muszą) wiązać się z zagrożeniem gwarancji niezawisłości sędziowskiej przez nadmierne powiązanie z interesami partii politycznych, a ściślej rzecz biorąc z interesami partii posiadającej faktyczną władzę: po pierwsze, krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów; po drugie, formalne i merytoryczne wymogi stawiane kandydatom oraz tryb ich kontroli i weryfikacji; po trzecie, wybór wyłącznie przez parlament i bez udziału innych podmiotów; po czwarte, wybór bezwzględną a nie kwalifikowaną większością.

Problem nie polega jednak na tym, czy sąd konstytucyjny jest organem politycznym i czy sama idea sądowej kontroli konstytucyjności ma charakter polityczny, ponieważ w obu wypadkach już dawno, zarówno w teorii i filozofii prawa jak i doktrynie prawa konstytucyjnego, zaakceptowano twierdzącą odpowiedź na oba te pytania. Daleko istotniejsze i bardziej niebezpieczne są polityczne źródła, przebieg i skutki konkretnych nominacji, sprowadzające się do wyboru „swoich sędziów” i związane z tym późniejsze oczekiwania zagrażające niezawisłości sędziowskiej. Zróżnicowany, w pozytywnym tego słowa znaczeniu, skład TK jest w aktualnym stanie rzeczy, paradoksalnie, konsekwencją niestabilności polskiej sceny politycznej, a nie efektem koherentnych rozwiązań systemowych oraz racjonalnego i świadomego wyboru.

Gdyby w Polsce któraś z dominujących sił politycznych zdobyła pełnię władzy, czego nie możemy wykluczyć, na osiem czy dwanaście lat, to jest w stanie tak skonstruować skład TK, aby uczynić z niego organ de facto politycznie podporządkowany partiom kontrolującym władzę ustawodawczą i wykonawczą.

Prezydent: propozycja w dobrym kierunku

Projekt prezydencki ustawy o TK zmierzał w kierunku podkreślenia fachowości kandydatów jako podstawowego kryterium wyboru. Jeśli chodzi o krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów, to projekt przewidywał, że najpierw można zgłaszać osoby na kandydatów sędziego TK, a dopiero z tej listy wybierani są formalni kandydaci. Według projektu prawo zgłaszania „kandydatów na kandydatów” przysługiwało grupie co najmniej 15 posłów, Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego, Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Radzie Sądownictwa, Krajowej Radzie Prokuratury, właściwym ogólnokrajowym organom samorządu zawodowego adwokatów, radców prawnych oraz notariuszy i Radom Wydziałów prawa uczelni uprawnionym do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk prawnych, radzie naukowej Instytut Nauk Prawnych PAN i Komitetowi Nauk Prawnych PAN i Komisji Prawniczej Polskiej Akademii Umiejętności.

Szkoda, że projekt ustawy o TK nie dał środowiskom prawniczym prawa do zgłaszania kandydata na sędziego, a nie jedynie kandydata na kandydata. Propozycja utworzenia listy prawników wyróżniających się wiedzą prawniczą szła w dobrym kierunku, ale była jedynie półśrodkiem, ponieważ po pierwsze, formalnego kandydata (a nie kandydata na kandydata) zgłaszało i tak Prezydium Sejmu lub grupa co najmniej 50 posłów (choć wyłącznie z tej listy „kandydatów na kandydatów”), po drugie, posłowie (tylko w liczbie 15) mogli nadal zgłaszać swoich kandydatów na kandydatów (na tym etapie przedwstępnym można byłoby zupełnie wykluczyć udział posłów, skoro i tak w ostateczności to Parlament dokonuje wyboru sędziego TK), a po trzecie, utrzymana zostaje dotychczasowa „słaba” większość bezwzględna jako warunek wyboru. Tyle projekt.

Parlament: sędzia konstytucyjny z łapanki?

Ustawa przyjęta przez Sejm 27 maja 2015 r., i co do zasady zaakceptowana przez Senat na posiedzeniu 12 czerwca 2015 r., dowodzi niestety, że dla polityków wybór sędziów konstytucyjnych ma być nadal ich wewnętrzną sprawą.

Po pierwsze, Sejm nie zgodził się na zgłaszanie kandydatów na kandydatów przez środowiska prawnicze. Prawo zgłaszania kandydata przysługuje wyłącznie Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów, a wniosek kieruje się do Marszałka Sejmu nie później niż 4 miesiące przed dniem upływu kadencji sędziego. W konsekwencji zmiana, która miała być jedną z najważniejszych i cywilizujących wybór, została bez jakichkolwiek skrupułów wykreślona.

Po drugie, instrumentalne traktowanie wyboru przez polityków jest widoczne w zmianie, która poszerza katalog osób ubiegających się o stanowisko sędziego TK o osoby, która wprawdzie nie posiada 10 letniego doświadczenia na stanowisku sędziego, prokuratora, adwokata etc., ale „zajmowała stanowiska w instytucjach publicznych związane z tworzeniem lub stosowaniem prawa”. Istnieją poważne wątpliwości co do sensowności tej zmiany i czy osoba taka spełnia warunek podstawowy tj. „wyróżniania się wiedzą prawniczą” w sensie wymaganym na stanowisku sędziego konstytucyjnego. Zamiast podwyższać kryteria, dokonujemy ich obniżania, otwierając stanowisko sędziego konstytucyjnego na wzór przyjętego już kilka lat temu zliberalizowanego dostępu do zawodów prawniczych!

Po trzecie, zrezygnowano z mądrego warunku, że w przypadku posła i senatora, kandydowanie do TK jest możliwe tylko po upływie co najmniej 4 lat od wygaśnięcia mandatu.

Po czwarte, logika działania wyznaczona celem „zdobycia TK” jest w końcu widoczna w niefortunnym rozwiązaniu, który pozwala Sejmowi tej kadencji wybrać 5 nowych sędziów (kadencje 3 sędziów wygasają w listopadzie 2015 r., a dwóch kolejnych w grudniu 2015 r.). Niepotrzebnie ustawa zmienia regułę, zgodnie z którą sędziów wybiera większość sejmowa tej kadencji, w czasie której wygasają mandaty sędziów. Czy można jednak spodziewać się czegoś więcej po posłach, skoro szef podkomisji sejmowej opracowującej ustawę, w odpowiedzi na zarzuty w tym zakresie wyznał z rozbrajającą szczerością „proszę się nie bać; dla wszystkich wystarczy”!

Tylko częściowo interes publiczny i rozsądek zwyciężyły w Senacie, który ustawą zajmował się (ekspresowo) na posiedzeniu 12 czerwca 2015 r. Przede wszystkim i na szczęście Senat przywrócił udział środowisk prawniczych w wyłanianiu kandydatów na sędziów i miejmy nadzieję, że ta zmiana utrzyma się. Podobnie bardzo dobrze się stało, że Senat powrócił do warunku, że kandydat na sędziego TK musi posiadać kwalifikacje sędziego Sądu Najwyższego. Bez zmian niestety pozostała kwestia wyboru 5 nowych sędziów, których mandaty wygasają w 2015 r. Wszystkich wybierze Sejm kończącej się kadencji.

Jakie wnioski płyną z tego sejmowo - senackiego rozgrywania składem sądu konstytucyjnego? Niestety nie są one zbyt optymistyczne. Uchwalając nową ustawę o TK politycy pokazali prawdziwą twarz: zazdrośnie strzegą swojego dominującego udziału na wybór sędziów konstytucyjnych, a sam wybór traktują jako okazje do zdobycia politycznego łupu. Tej globalnie negatywnej oceny nie są w stanie zmienić dobre poprawki senackie. Mamy niestety cały czas do czynienia z instrumentalnym traktowaniem TK przez większość parlamentarną jako instytucji, która musi być „nasza”. Widać to było zwłaszcza w popisie partyjnictwa, który zafundował nam Sejm, co nie wróży dobrze ustawie w wersji przyjętej przez Senat.

Wybór sędziów TK będzie nadal wyglądał jak dotychczas i przypominał polityczne targowisko, na którym fachowość nie jest towarem najbardziej poszukiwanym i cenionym. Apel aby wybór służył państwu, a nie partiom pozostaje w warunkach polskich cały czas niestety wołaniem na puszczy.

2015 i lekcje demokratycznego państwa prawa

Aby było jasne, nasz tekst nie jest przeciwko komukolwiek, ale wyłącznie za czymś. Chcemy zwrócić uwagę na problem systemowy. W Polsce dyskusja wokół odnowienia składu sądu konstytucyjnego jest zdominowana wyłącznie przez rozważania natury stricte politycznej i to w wymiarze najbardziej prymitywnym, a sam wybór jest postrzegany jako okazja do „zdobycia TK”. Znaczenie mają nie walory intelektualne i zawodowe kandydatów, ale ocena ich „politycznej przydatności”. Pojawia się próba „argumentacji”, zgodnie z którą wraz z nadejściem nowej władzy sędziowie konstytucyjni powinni „dopasowywać” swoje orzecznictwo do jej poglądów.

Ten tok rozumowania jest najniebezpieczniejszy dla sądu konstytucyjnego. W państwie prawa Konstytucja jest jedna, nad jej aksjologią pracują pokolenia sędziów, odkrywając wraz z upływem czasu i wzbogacaniem tradycji konstytucyjnej nowe treści konstytucyjne. Zaakceptowanie poglądu o periodyczności Konstytucji oznaczałoby, że obywatele pozbawieni zostaliby minimalnego elementu pewności i przewidywalności prawa oraz ciągłości treści przekazywanych w Konstytucji, ponieważ nowi sędziowie musieliby sprostać oczekiwaniom obecnie rządzących. Tymczasem działalność każdego sądu konstytucyjnego ma miejsce w określonym otoczeniu instytucjonalnym i społecznym. Jest uwarunkowana szeregiem czynników, jak specyfika spraw rozstrzyganych przez dany sąd, znaczenie społeczne określone przez pryzmat interesów, które wchodzą w grę, rodzaj adresatów orzeczeń, ich możliwe reakcje, tradycja prawna towarzysząca aktowi sądzenia.

Fundamentalne znaczenie ma zrozumienie, że sędzia konstytucyjny jest sędzią szczególnym, bo szczególny jest substrat na podstawie którego orzeka (Konstytucja), otoczenie (polska Konstytucja jako element europejskiej wspólnoty konstytucyjnej), metoda (ważenie, wartościowanie, wybór i sztuka kompromisu).

Splot tych okoliczności powoduje, że sędzią konstytucyjnym nie może być każdy, a proces wyboru sędziów musi mieć charakter nadzwyczaj selektywny. Wysyłanie do TK osób, których jedyną zaletą jest to, że są „swoi”, bez jakiejkolwiek refleksji nad zdolnością wypełnienia mandatu konstytucyjnego, oznacza, że politycy nie rozumieją po co jest sąd konstytucyjny w demokratycznym państwie prawnym. Nie jest po to, aby ślepo aprobować wybory efemerycznego i nieracjonalnego ustawodawcy, ale aby przez konsekwentną interpretację Konstytucji budować jej tożsamość, efektywnie chronić prawa konstytucyjne obywateli i stanowić długofalową, wychodzącą poza perspektywę najbliższych wyborów, przeciwwagę dla większościowego ustawodawcy, który nie może wszystkiego.