Zubik, Kaczmarczyk: Równi i równiejsi w wyborach sejmowych

Konieczny jest stały mechanizm aktualizacji liczby mandatów przyznawanych w poszczególnych okręgach, związany ze zmianami demograficznymi.

Publikacja: 08.05.2024 07:43

Zubik, Kaczmarczyk: Równi i równiejsi w wyborach sejmowych

Foto: Fotorzepa/Zuzanna Dąbrowska

Jednym z klasycznych „przymiotników” wyborczych, warunkujących uznanie głosowania powszechnego za demokratyczne, jest zasada równości. W swojej odsłonie formalnej jest najbardziej intuicyjną zasadą – każdy wyborca musi mieć tyle samo głosów. Doniosły wymiar przyjmuje tam, gdzie ma zapewnić możliwie podobny wpływ głosu każdego uprawnionego obywatela na obsadzanie mandatów.

Niezbyt szczęśliwy mechanizm

W przypadku przyjętego w Polsce proporcjonalnego systemu wyborczego do Sejmu zapewnienie wszystkim wyborcom tak rozumianej jednakowej siły głosu jest trudne do osiągnięcia. Od lat ustawodawca posługuje się niezbyt szczęśliwym mechanizmem. Określił on bowiem zarówno granice okręgów wyborczych, jak i liczbę mandatów obsadzanych w poszczególnych okręgach. Tak ścisłe rozwiązania co prawda zapewniają stabilność tej konstrukcji, jednak wykazują się małą elastycznością w stosunku do zmian demograficznych.

Ustawodawca przewidział wprawdzie mechanizm aktualizacyjny. Jest on jednak całkowicie uzależniony od woli tych polityków, którzy potencjalnie będą brali udział w rywalizacji o mandaty. Polega bowiem na przyjęciu ustawy nowelizującej kodeks wyborczy (k.w.) z inspiracji Państwowej Komisji Wyborczej (PKW).

System ustalenia liczby mandatów przydzielanych w okręgach wyborczych zniekształcany jest jeszcze przez jedno rozwiązanie. Od dawna głosy oddawane za granicą liczone są tak, jakby wyborca głosował w okręgu warszawskim. Od niedawna to samo dotyczy również głosów oddawanych na polskich statkach morskich.

Czytaj więcej

PiS chce zmienić sposób liczenia głosów w wyborach. Jest projekt

W rozwiązania kodeksowe wpisane są zatem co najmniej dwa czynniki znacznie wpływające na faktyczną siłę głosów w wyborach sejmowych. Są nimi: bezczynność polityków co do dostosowania mapy wyborczej do zmian demograficznych oraz aktywność obywateli głosujących poza terytorium państwa.

PKW przed wyborami parlamentarnymi w 2023 r. występowała o dokonanie odpowiedniej nowelizacji k.w. Bezskutecznie. Nie dokonano zmian ustawowych w tym zakresie. W ostatnich wyborach parlamentarnych zasada równości materialnej doznała naruszeń w 21 z 41 okręgów wyborczych. Liczba mieszkańców w poszczególnych okręgach uległa z czasem zmianie, przez co liczba przypadających tam mandatów była niezgodna z mechanizmem wynikającym z tzw. jednolitej normy przedstawicielstwa.

Rzecz ciekawa, problem ten nie przełożył się na uchwałę Sądu Najwyższego w sprawie stwierdzenia ważności tych wyborów. O tyle to dziwne, że mechanizm aktualizacyjny stanowi część rozwiązań k.w., a jego naruszenie jest jednocześnie naruszeniem konstytucyjnej zasady równości. Ale to już poboczny wątek…

Wydaje się, że przyjęty w k.w. mechanizm aktualizacyjny jest nie tylko nieadekwatny do poziomu kultury politycznej w naszym kraju, ale również anachroniczny konstrukcyjnie. Można byłoby się pokusić o sięgnięcie po kilka rozwiązań, podpowiadanych zresztą przez polską naukę. Próbują one w sposób pełniejszy i bardziej efektywny realizować konstytucyjną zasadę równości materialnej w prawie wyborczym.

Przy zachowaniu obecnej konstrukcji mapy wyborczej nie ulega bowiem wątpliwości, że konieczny jest stały, okresowy mechanizm aktualizacji liczby mandatów przyznawanych w poszczególnych okręgach wyborczych, związany ze zmianami demograficznymi.

Nie musi być on jednak uzależniony całkowicie od woli parlamentu. Wystarczy, by ustawa w sposób dostatecznie precyzyjny wskazała sposób ustalenia liczby mandatów przyznawanych w okręgu, a sam proces ustaleń, choćby dokonywany przez PKW, pozostawał pod kontrolą sądową.

Specyfika okręgu nr 19

Rozwiązania ustawowe mogą przybrać wszakże różne warianty, zapewniając np. pewną minimalną liczbę mandatów poselskich obsadzanych w każdym z okręgów itp.

Najprostszym rozwiązaniem byłoby jednak odejście od sztywnego ustalania w k.w. liczby mandatów przedzielanych w każdym z okręgów na rzecz ustawowej konstrukcji pozwalającej ustalić przydzielanie mandatów według faktycznej liczby wyborców, którzy wzięli udział w głosowaniu w poszczególnych okręgach.

Uniezależniałoby to rozwiązania prawne od dobrej lub złej woli większości parlamentarnej, niedokonującej zmian w rozwiązaniach kodeksowych ze względu na oczekiwania dotyczące preferencji politycznych elektoratu w konkretnym okręgu i wynikającej z tego oceny co do własnych szans wyborczych. System wyborczy stawałby się również bardziej odporny na zjawiska „migracji” wyborczej, zarówno przez polityków, jak i podążających za nimi – wraz z zaświadczeniami o prawie do głosowania – całymi grupami wyborców.

Urealniona byłaby też kwestia realizacji zasady równości w okręgu nr 19 (Warszawa I), do którego „dopisuje” się faktycznie wszystkich tych, którzy głosują za granicą. Obecnie przypada tu 20 mandatów poselskich. PKW przed wyborami w 2023 r. wnioskowała o dołożenie jednego mandatu w związku ze zmianami demograficznymi. Jednakże w ostatnich wyborach parlamentarnych w okręgu warszawskim – w perspektywie zasady równości materialnej – brakowało znacznie więcej mandatów.

Gdyby spojrzeć na faktyczną siłę głosów poszczególnych wyborców w okręgach w ostatnich wyborach parlamentarnych z perspektywy konstrukcji opartej na rzeczywistym udziale wyborców w głosowaniu, to aż w 31 okręgach naruszona została zasada równości materialnej. Najgorzej kwestia ta wyglądała oczywiście w okręgu warszawskim nr 19. Aby zachować zasadę równości materialnej w wyborach z 2023 r., musiałoby być przyznanych tu aż 37 mandatów poselskich. Jest to rzeczywista skala różnicy między konstytucyjnymi założeniami zapewnienia materialnej siły głosu wyborców a konstrukcjami kodeksowymi oraz skalą głosowania za granicą.

Rozbieżność między stanem założonym a faktycznym słusznie może szokować. Stanowi jednak naturalną konsekwencję ruchów migracyjnych i zmian społecznych, które nie mogą być bagatelizowane.

Odporność na polityczną manipulację

Należałoby zatem odejść od obecnego sposobu wyliczania jednolitej normy przedstawicielskiej w oparciu o liczbę mieszkańców. Ta ostatnia nie jest tożsama ani z liczbą wyborców danego obszaru, ani z liczbą wyborców, którzy faktycznie wzięli udział w głosowaniu. Nie ma konstytucyjnych przeszkód, aby podstawą ustalenia liczby mandatów obsadzanych w okręgu uczynić nie abstrakcyjnie określoną stałą, lecz realną zmienną, która zależna jest od frekwencji w konkretnych wyborach. Rozwiązanie to może również zapewnić systemowi wyborczemu większą odporność na polityczne manipulacje.

Przyjęcie proponowanego modelu zachowania siły głosów powiązałoby liczbę mandatów poselskich w okręgach wyborczych z aktywnością samych wyborców. To bowiem od ich mobilizacji, która ostatecznie wyraża się we frekwencji, zależeć będzie, ile mandatów poselskich przypadnie danemu okręgowi. Stanowiłoby to praktyczne działanie na rzecz realizacji zasady zwierzchnictwa narodu oraz powiązanej z nią zasady powszechności wyborów. Podstawowym celem polityków pozostanie, oczywiście, uzyskanie mandatu. Ale droga do tego będzie prowadziła przez jak największą frekwencję. Im ona będzie większa w okręgu, tym więcej mandatów będzie tam do obsadzenia, a tym samym potencjalnie zwiększyć się może szansa na zdobycie mandatu w systemie proporcjonalnym.

Zapewnienie korelacji między frekwencją wyborczą a liczebnością okręgu wyborczego wydaje się być rozwiązaniem pożądanym. Stanowiłoby to nie tylko reakcję na zaniechania aktualizacji przez polityków struktury okręgów wyborczych, ale wprowadziłoby również mechanizm korygujący, związany z głosowaniem poza terytorium kraju oraz stworzyłoby zachętę dla polityków, by działali na rzecz zwiększenia aktywności wyborców w okręgu, w którym startują.

Marek Zubik jest prof. dr. hab., sędzią TK w stanie spoczynku, byłym zastępcą RPO

Marek Piotr Kaczmarczyk jest doktorantem UW

Jednym z klasycznych „przymiotników” wyborczych, warunkujących uznanie głosowania powszechnego za demokratyczne, jest zasada równości. W swojej odsłonie formalnej jest najbardziej intuicyjną zasadą – każdy wyborca musi mieć tyle samo głosów. Doniosły wymiar przyjmuje tam, gdzie ma zapewnić możliwie podobny wpływ głosu każdego uprawnionego obywatela na obsadzanie mandatów.

Niezbyt szczęśliwy mechanizm

Pozostało 95% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Fundusz nieprawidłowości. Ktoś za to odpowie, ale czy ci, którzy powinni?
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: ZUS in Digital Age, czyli zlikwidować urzędy skarbowe
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Kampania za rządowe pieniądze? Krzysztof Szczucki prochu nie wymyślił
Opinie Prawne
Piotr Podgórski: Jak walką z cyberzagrożeniem wylewamy dziecko z kąpielą
Opinie Prawne
Tomasz Justyński: Czy to już koniec zasiedzenia, jakie znamy?
Materiał Promocyjny
CERT Orange Polska: internauci korzystają z naszej wiedzy