Wojciech Hermeliński: Prawo wyborcze czeka w kolejce do zmian

Kolejka rzeczy do naprawy po zdewastowaniu przez ustępującą (niechętnie) władzę jest długa, ale dla instytucji wyborów i prawa wyborczego musi znaleźć się miejsce. Kolejne nowelizacje, szczególnie wprowadzane po 2015 roku, zniekształcające i psujące uchwalony 5 stycznia 2011 r. kodeks wyborczy (DzU nr 21, poz. 1277), spowodowały podważenie niektórych zasad wyborczych wymienionych w art. 96 ust. 2 konstytucji, w tym zasady równości wyborów.

Zbyt duża reorganizacja

Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (DzU z 2018 r., poz. 130) ustawodawca zdecydował się na daleko idącą reorganizację sposobu powoływania i odwoływania członków Państwowej Komisji Wyborczej. Spowodowało to odejście od tzw. modelu sądowniczego, funkcjonującego w Polsce nieprzerwanie od roku 1991, kiedy to zarządzeniem prezydenta powołana została po raz pierwszy Państwowa Komisja Wyborcza w składzie sędziowskim jako stały najwyższy organ administracji wyborczej. W skład nowej PKW wchodzi obecnie tylko dwóch sędziów, a nadto wybrane przez organ polityczny, jakim jest Sejm, osoby cechujące się wyłącznie kwalifikacjami do bycia sędzią.

Powołanie PKW w składzie sędziowskim było wypełnieniem łacińskiej paremii iudices electionis custodes wprowadzającej system wyborczy, nad którym mieli czuwać sędziowie. Decyzja ta była ze wszech miar słuszna, jeśli zważyć niepodważalną i faktycznie niekwestionowaną wówczas godność urzędu sędziowskiego, wymogi adresowane do osób ubiegających się o dostęp do urzędu sędziowskiego oraz atrybuty łączące się z funkcją sędziowską, w tym zwłaszcza gwarancję niezawisłości. Wprawdzie administracja wyborcza w wielu państwach różni się tradycją historyczną, nazwami i funkcjami poszczególnych organów czy strukturą organizacyjną, w tym podporządkowaniem określonym organom państwowym, jednak obowiązujący do niedawna w Polsce model niezależnej administracji wyborczej (independent model) zalecany jest państwom tzw. młodej demokracji przez Komisję Wenecką (kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych). Jego dotychczasowe funkcjonowanie w Polsce nigdy nie było przedmiotem jakichkolwiek zarzutów.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

SN badał już ponad 300 protestów wyborczych

Sad Najwyższy niemal codziennie wydaje kilkadziesiąt orzeczeń dotyczących protestów wyborczych i...

Pojawiające się co jakiś czas jako uzasadnienie zmian osobowych w PKW nieprawdziwe, a wręcz kłamliwe tezy, jakoby w 2014 r. doszło do fałszerstwa wyborów samorządowych (ten argument pojawił się nawet w kampanii wyborczej premiera Morawieckiego – aż dziw, że opozycja nie wystąpiła z procesem wyborczym), nigdy nie zostały udowodnione. Wprawdzie w większości państw występuje tzw. niezależny model administracji wyborczej cechujący się autonomiczną i niepowiązaną z władzą administracyjną strukturą, to jednak w niektórych krajach funkcjonuje model tzw. rządowy oparty na strukturze władzy wykonawczej lub też model tzw. mieszany charakteryzujący się powiązaniem aparatu rządowego, organizującego wybory, z niezależnym organem nadzorującym procedurę. Wprowadzony przez PiS model struktury organów wyborczych, z których wyrugowano sędziów (PKW, okręgowe komisje wyborcze), doprowadza do skutków niepożądanych, jak np. zasiadanie przez niektórych członków PKW w radach nadzorczych państwowych firm i instytucji, nad którymi władzę mają ministrowie, którzy jednocześnie są kandydatami rządzącej w danym momencie partii w wyborach (reportaż TVN 24 „Do spółki z PiS. (Nie)zależni”, 10 października 2023 r.).

Wprawdzie PKW nie jest organem konstytucyjnym (chociaż od wielu lat podnoszony jest przez przedstawicieli doktryny i praktyki postulat uregulowania jej statusu prawnego w konstytucji), jednak jest ona organem państwowym, usytuowanym najwyżej w strukturze administracji wyborczej w Polsce, niezależnym od innych władz państwowych. Funkcjonujący do czasu noweli kodeksu wyborczego skład sędziowski PKW oraz związana z tym apolityczność, bezstronność i kompetencje w pełni gwarantowały przeprowadzanie wolnych i demokratycznych wyborów. Oczywiste jest, iż ustawodawca, dokonując zmian w składzie PKW, dążył do podporządkowania rządzącej partii kolejnej niezależnej instytucji państwowej i uzyskania kontroli nad jej działalnością m.in. poprzez wprowadzenie osób mianowanych przez organ polityczny, jakim jest Sejm. Wydaje się, iż nie ma już żadnych racjonalnych przesłanek dla dalszego utrzymywania obecnego statusu PKW.

Narzucony kandydat

Zmiany wymaga także w znowelizowanych przez PiS przepisach sposób powoływania szefa Krajowego Biura Wyborczego. Krajowe Biuro Wyborcze jest organem prowadzącym obsługę Państwowej Komisji Wyborczej, a do jego obowiązków należy m.in. zapewnienie warunków administracyjnych, technicznych i finansowych w związku z wyborami i referendami. Do czasu noweli z 2018 r. szefa KBW powoływała (i odwoływała) jako swojego sekretarza PKW na wniosek jej przewodniczącego (art. 157 § 6 kodeksu wyborczego; dalej: k.w.). Było to logiczne i uzasadnione, skoro zgodnie z art. 190 § 1 k.w. szef KBW jest organem wykonawczym PKW i przez nią powoływanym. Tymczasem znowelizowane przepisy k.w. przewidują powoływanie szefa KBW przez PKW spośród trzech kandydatów przedstawionych przez organ polityczny, jakim jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, we wniosku złożonym po zasięgnięciu opinii szefa Kancelarii Sejmu, szefa Kancelarii Senatu oraz szefa Kancelarii Prezydenta. Jedyną możliwością pozostawioną PKW sprzeciwienia się osobie narzucanego kandydata jest prawo do poinformowania ministra o uzasadnionych zastrzeżeniach co do kandydata, co skutkuje wskazaniem przez ministra kolejnych dwóch wybranych przez siebie kandydatów do funkcji szefa KBW. Przekazanie uprawnienia do przedstawiania PKW wiążących kandydatur na stanowisko szefa KBW przez polityczny podmiot czyni dotychczasowe uprawnienie PKW iluzorycznym i wykluczającym w praktyce możliwość swobodnego doboru jednego z najważniejszych współpracowników i współuczestników procesu wyborczego. Tym bardziej jeśli zważy się, że ewentualne odwołanie szefa KBW przez Państwową Komisję Wyborczą może nastąpić wyłącznie w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Było to niewątpliwie kolejne posunięcie rządzącej partii, która drogą politycznego nadzoru ze strony przedstawiciela władzy wykonawczej, wskazującego kandydatów do funkcji szefa KBW, chciała zapewnić sobie wpływ na przebieg procesu wyborczego.

Poważne wątpliwości budzi wprowadzona możliwość prowadzenia agitacji przez wyborców, co narusza wyłączność prowadzenia kampanii wyborczej przez komitet wyborczy i może zagrażać przejrzystości finansowania kampanii wyborczej. Zgodnie ze znowelizowanymi, wspomnianą nowelą z 2018 r., przepisami agitację wyborczą na rzecz kandydatów prowadzą zainteresowane komitety wyborcze, jak również może ją prowadzić każdy wyborca. Jest to rozwiązanie kontrowersyjne, gdyż pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami kodeksu dotyczącymi finansowania kampanii oraz wyłączności prowadzenia kampanii wyborczej przez komitety wyborcze (art. 84 § 1 k.w.). W odróżnieniu od wyborcy prowadzenie agitacji przez komitety wyborcze podlega daleko idącej reglamentacji kodeksowej. Dotyczy to m.in. definicji materiałów wyborczych, ich oznaczeń, zasad publikowania informacji, haseł wyborczych w prasie drukowanej, a przede wszystkim finansowania kampanii wyborczej. Wyborca prowadzący agitację wyborczą znajduje się w praktyce poza stworzonym w k.w. systemem chroniącym przejrzystość finansowania polityki. Wydatki ponoszone przez wyborcę na agitację wyborczą są poza wszelką kontrolą organów wyborczych i nie dotyczą ich ustalane limity wydatków. Można obawiać się także sytuacji, gdy działania wyborców będą się odbywać za cichym przyzwoleniem komitetów wyborczych w celu obejścia limitów finansowych. Powinno się zatem powrócić do stworzonego w 2011 r. w kodeksie modelu procesu wyborczego opierającego się na prawnej reglamentacji i transparentności agitacji wyborczej oraz spójności i jawności finansowania kampanii wyborczej.

Ignorowane postulaty

Od kilku już lat obserwować można ewidentne zaniechanie ustawodawcy, który permanentnie lekceważy zgłaszane przez PKW wnioski w sprawie zmiany granic okręgów wyborczych i liczby posłów w nich wybieranych w sytuacji, gdy konieczność taka wynika ze zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa albo ze zmiany liczby mieszkańców w okręgu wyborczym lub w kraju.

Zgodnie z art. 203 k.w. obowiązek taki został nałożony na Państwową Komisję Wyborczą, która zobowiązana jest monitorować wszelkie zmiany w podziale terytorialnym państwa oraz zmiany liczby mieszkańców – po to, by chronić zasady równości wyborów wyrażonej w art. 96 ust. 2 Konstytucji RP. PKW spełniła swój obowiązek nałożony przez powyższe przepisy, przedkładając Sejmowi w latach 2014, 2018 oraz 2022 wnioski w sprawie koniecznych zmian granic okręgów i liczby posłów w nich wybieranych. Wnioski te jednak nie spotkały się z odpowiednią, wskazaną w kodeksie, reakcją Sejmu i nie doprowadziły do korekty załączników kodeksu wyborczego określających podział na okręgi wyborcze i liczbę mandatów w każdym z nich. Również tutaj przyczyna wydaje się oczywista – niechęć każdorazowego marszałka Sejmu do uwzględniania wniosków, które nie przysparzają korzyści kandydatom rządzącej partii w wyborach.

Trzykrotne już intencjonalne zaniechanie przez Sejm wprowadzenia korekty demograficznej do przepisów prawa wyborczego spowodowało, że w 2023 r. w ponad połowie okręgów wyborczych wybierano posłów w liczbie niepozostającej w zgodzie z przepisami kodeksu. Sytuacja taka kolejny raz w sposób rażący powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady równości wyborów, o której mowa w art. 96 ust. 2 konstytucji. Ponieważ Państwowa Komisja Wyborcza nie dysponuje narzędziami, które mogłyby doprowadzić do realizacji przez Sejm zgłaszanych wniosków, ustawodawca powinien rozważyć wprowadzenie w kodeksie wyborczym instytucji wymuszającej na Sejmie wykonanie wniosków PKW w tym zakresie np. drogą automatycznej reguły aktualizacyjnej, która pozwoliłaby uniknąć podobnych problemów w przyszłości (tak Fundacja Batorego w opinii o ostatnich zmianach w kodeksie wyborczym).