W związku z faktem, że w 2023 r. przypada termin przeprowadzenia wyborów parlamentarnych i samorządowych, grupa posłów zaproponowała przełożenie wyborów samorządowych na 2024 r. Czy jest to propozycja konstytucyjnie dopuszczalna czy też próba pozbawienia narodu jego suwerennych praw? Czy Sejm może zastąpić suwerena?

W Polsce organy przedstawicielskie wybierane są na z góry określony okres – kadencję. W ramach kadencji są kompetentne wykonywać powierzone im zadania w określonym składzie osobowym. W ten sposób jest realizowana demokracja przedstawicielska.

Chociaż w konstytucji bezpośrednio nie określono ani czasu trwania kadencji organów samorządu terytorialnego, ani nie ustalono terminu przeprowadzenia wyborów samorządowych, niemniej błędny byłby wniosek, że Sejm może go swobodnie ustalać. Samorząd terytorialny, jak każda inna instytucja konstytucyjna, objęty jest na zasadach ogólnych systemem gwarancji służących ochronie przestrzegania norm konstytucyjnych. Konstytucja wyznacza standardy postępowania mające zastosowanie do funkcjonowania wszystkich organów władzy publicznej, niezależnie od zakresu i intensywności ich konstytucyjnego umocowania. Odnoszą się one także do terminu przeprowadzania wyborów samorządowych. Z łącznego ujęcia regulacji konstytucyjnych (przede wszystkim art. 2, 4, 16, 62, 169) wynika obowiązek oparcia działalności organów samorządu terytorialnego pochodzących z wyborów powszechnych na zasadzie kadencyjności. Zasadzie kadencyjności tych organów należy przypisać rangę konstytucyjną.

Czytaj więcej

Wybory samorządowe zostaną przesunięte? Kluczowe stanowisko prezydenta

Manipulowanie kadencją

Obowiązuje domniemanie dochowania kadencji. Wszystkie przypadki skrócenia bądź przedłużenia kadencji są wyjątkiem od zasady kadencyjności i jako takie są prawnie wyznaczone i nie podlegają rozszerzającej wykładni. Przedłużenie kadencji zostało bezpośrednio uregulowane w art. 228 ust. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z nim przedłużenie kadencji organów samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w czasie trwania stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu. Jest to jedyny przypadek przedłużenia kadencji organów samorządowych, jaki został przewidziany w konstytucji. Nie ma przy tym znaczenia, na jaki okres Sejm chciałby przedłużyć kadencję organów przedstawicielskich: o tydzień, miesiąc czy do daty zaistnienia jakiegoś zdarzenia prawnego bądź faktycznego. Jednorazowe przedłużenie kadencji organu wybieralnego to zagadnienie konstytucyjne, a nie ustawowe, i jako takie wymaga działania w trybie konstytucyjnym, a nie ustawowym. Jeżeli w obowiązującym stanie prawnym Sejm chciałby przedłużyć kadencję organów samorządowych, to jest kompetentny to uczynić jedynie w trybie zmiany konstytucji, czyli z zastosowaniem art. 235 konstytucji. Dopóki obowiązuje konstytucja, dopóty w drodze ustawy nie można przedłużyć kadencji organów przedstawicielskich.

Na okoliczność kadencyjności rad gmin orzekał Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 26 maja 1998 r. (K 17/98) stwierdził, że zasada kadencyjności samorządowych organów stanowiących jest normą konstytucyjną. Podstawowym celem praw wyborczych w demokratycznym państwie jest umożliwienie obywatelom udziału w kierowaniu sprawami publicznymi. Niezbędnym warunkiem dla realizacji tego celu jest zapewnienie, aby wybory odbywały się okresowo, w określonych przez prawo terminach. TK podkreślił, że ewentualne zmiany długości kadencji powinny wywoływać skutki pro futuro. Przedłużeniu może ulec dopiero kadencja następująca po tej, w trakcie której Sejm zmienił przepisy.

Obywatele, wybierając określony organ władzy publicznej, udzielają mu pełnomocnictw o określonej przez prawo treści i określonym czasie „ważności”. Upływ tego czasu oznacza wygaśnięcie pełnomocnictwa i utratę legitymacji do sprawowania władzy. Zasada kadencyjności pozostaje w ścisłym związku z faktem, że sprawowanie władzy przez organy wybieralne jest podstawową formą realizacji zasady suwerenności narodu. Odkładanie przeprowadzenia wyborów to próba pozbawienia narodu jako suwerena jego praw zwierzchnich. To próba podważenia pryncypiów ustrojowych RP. W miejsce suwerena jako źródła władzy publicznej w państwie próbuje się usadowić parlament wybrany przez naród, ale niebędący narodem i niemający kompetencji zastępowania go w realizacji jego władczych uprawnień.

Cechą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i ich działalności. W państwie prawnym obywatel ma pewność, że wraz z końcem kadencji wybieralnego organu przeprowadzane są wybory. Postacią podważania zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej jest zarówno podejmowanie przez organy władzy publicznej rozważań na temat odsunięcia przeprowadzenia wyborów, jak i przełożenie terminu wyborów.

Termin od lat znany, ale niespodziewany

W 2018 r. demokratyczna legitymizacja do wykonywania kompetencji samorządowych została udzielona przez Polaków na ściśle określony czas – na pięcioletnią kadencję, której termin upływa jesienią 2023 r. Sejm nie może pozbawiać narodu jego praw zwierzchnich pod pretekstem, że czegoś nie przemyślał czy też, że z jakichś innych powodów tak będzie lepiej. Przepisy, na podstawie których w 2023 r. mają zostać przeprowadzone wybory samorządowe, obowiązują od 2018 r. i już w momencie ich uchwalania było wiadomo, że wybory samorządowe zostaną przeprowadzone w 2023 r. Termin przeprowadzenia wyborów w 2023 r. jest zatem integralnie wpisany w przeprowadzoną w 2018 r. zmianę czasu trwania kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (z lat czterech na pięć). W okresie uchwalania zmiany przepisów dotyczących okresu kadencji organów samorządowych była też znana druga okoliczność, tj. że w 2023 r. zostaną przeprowadzone wybory do Sejmu i Senatu. Nie jest to zatem jakieś nowe zdarzenie, które nie było znane posłom w momencie uchwalania przepisów. Należy domniemywać, że posłowie wiedzą, kiedy zostali wybrani i na jaki okres. Pretekstem do nieprzeprowadzenia wyborów w terminie nie mogą też być bieżące problemy, mające miejsce w procesie stosowania prawa (w tym rekomendacje pochodzącej od 2018 r. z politycznego nadania PKW). Z kolei ryzyko zaistnienia zdarzeń nadzwyczajnych, mogących zakłócać zdolność prawidłowego przeprowadzenia procesu wyborczego i dlatego czasowo wykluczających przeprowadzenie wyborów samorządowych, bezpośrednio przewidział ustrojodawca. Na tą okoliczność ustanowił w art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, że w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie mogą być przeprowadzone wybory do organów samorządu terytorialnego. W każdej innej sytuacji wybory samorządowe są przeprowadzane.

W państwie demokratycznym wyborcze uprawomocnienie jest niezbędne do sprawowania mandatu przedstawicielskiego. W 2018 r. naród wybrał swoich przedstawicieli na ściśle określony czas, pięcioletnią kadencję, i nie upoważnił ani Sejmu, ani jakiegokolwiek innego organu władzy do przedłużenia tego okresu. Organy władzy publicznej wykonują kompetencje z nadania, w imieniu i na rzecz suwerena, ale nie mogą go zastąpić w realizacji władzy suwerennej. Nie mogą przejmować władzy suwerena i zasady suwerenności narodu »wydrążać« z jej istoty.

Sejm nie jest kompetentny ingerować w czas trwania pełnomocnictw już wybranych przez naród jego przedstawicieli. Nie jest władny ani tego czasu skrócić, ani przedłużyć. Danie sobie przez Sejm takiej kompetencji oznaczałoby, że to Sejm, a nie naród, zdecydowałby, kto jest przedstawicielem narodu, a kto nim nie jest, w sytuacji kiedy minęło pięć lat od wyborów i w efekcie tego zdarzenia faktycznego nastąpiło zdarzenie prawne w postaci upływu pięcioletniej kadencji organów samorządowych.

Wejście Sejmu w kompetencje narodu byłoby naruszeniem stosunków demokratycznych, jak również art. 7 Konstytucji RP, na podstawie którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Tak umierają demokracje

Przedłużanie trwającej kadencji organów samorządu terytorialnego jest przejawem instrumentalizacji stosunków publicznych. Przy tym może ona prowadzić do manipulacji ustrojowych, ograniczania demokratyczności ustroju państwa.

To przejaw oswajania obywateli z przekonaniem, że wyborów można nie przeprowadzać w terminie. To próba dowodzenia, że lepiej będzie, gdy w terminie suweren abdykuje z realizacji swoich praw suwerennych i nie udzieli pełnomocnictw do piastowania mandatu przedstawicielskiego. Okolicznościami, które za tym przemawiają, nie są okoliczności nadzwyczajne (bo nie został wprowadzony któryś ze stanów nadzwyczajnych). Skoro nie są to okoliczności nadzwyczajne w rozumieniu przepisów konstytucji, to są to okoliczności konstytucyjnie zwyczajne. W okolicznościach zwyczajnych konstytucyjnie regularnie przeprowadza się wybory. Jest to warunek pierwszy i najważniejszy traktowania danego państwa jako państwa demokratycznego. Państwo, w którym nie przeprowadza się regularnie wyborów, nie spełnia minimalnych wymagań państwa demokratycznego. Odsuwanie terminu przeprowadzenia wyborów zaprzecza istocie wyborów jako indykatora państwa demokratycznego. Jak przestrzegają S. Levitsky i D. Ziblatt, tak umierają demokracje.

Odłożenie w czasie terminu wyborów z 2023 r. na 2024 r. pozbawia praw wyborczych tych obywateli, którzy nie dożyją do nowego terminu wyborów.

Nie dożyje, więc traci

W 2020 r. zmarło 477 335 Polaków, w 2021 r. 519 517. Ponad 99 proc. zmarłych to Polacy mający czynne prawo wyborcze w wyborach samorządowych. Jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny zgodności z konstytucją odłożenia w czasie przeprowadzenia wyborów. Postępująca depopulacja Polski sprawia, że w stanie faktycznym nieprzeprowadzenie w terminie wyborów skutkowałoby faktycznym pozbawieniem prawa skorzystania z praw wyborczych dużej grupy Polaków. Kilkaset tysięcy nie dożyłoby do dnia wyborów (liczba zależna od długości opóźnienia w przeprowadzeniu wyborów).

Przepisy ustawy skutkujące faktycznym pozbawieniem czynnego prawa wyborczego kilkuset tysięcy Polaków naruszają zasadę powszechności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i jako takie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 2 Konstytucji RP. Naruszają też art. 2 konstytucji. Nie są godne zaufania ani organy władzy publicznej, które stanowią prawo faktycznie pozbawiające Polaków ich praw wyborczych, ani prawo, które tym się charakteryzuje.

Reasumując, próba oswajania narodu z poglądem, że wyborów można nie przeprowadzać w terminie, że nie są one potrzebne do sprawowania władzy, może być uznana za próbę łukaszenkizacji stosunków publicznych w Polsce. Może być uznane za wolę rządzenia bez demokratycznej legitymizacji. Właśnie dlatego organy władzy publicznej wybierane są na ściśle określoną, z góry ustaloną, kadencję, aby takie praktyki nie miały miejsca.

Autor jest konstytucjonalistą na Uniwersytecie Warszawskim

(artykuł wyraża pogląd autora)