Prof. Lech Garlicki: Opinia prof. Banaszaka koncentruje się na problemie liczby sędziów, którzy obecnie muszą zostać zaproszeni do udziału w posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. To jeden problem, a drugi wiąże się z tym, co zdarzyło się na posiedzeniu komisji sejmowej, a tego opinia prof. Banaszaka bezpośrednio nie dotyka. Komisja sejmowa zdaje się wskazywać rządowi, że popełnił on błąd prawny. Prześledźmy bowiem procedurę budżetową. Projekt dochodów i wydatków Trybunału uchwala Zgromadzenie Ogólne TK, a Minister Finansów włącza go do wstępnego projektu budżetu, który później rozpatruje i uchwala Rada Ministrów. Załóżmy, że istnieje prawo zbadania przez Ministra Finansów, czy to, co dostał z TK, a co nosi nazwę projektu dochodów i wydatków, nadeszło od właściwego organu. Skoro więc Minister projekt trybunalski przyjął, to należy uznać, że zgodził się, iż ma do czynienia ze – skutecznie podjętą – uchwałą Zgromadzenia Ogólnego TK. Także Rada Ministrów, która powinna przecież znakomicie zdawać sobie sprawę z okoliczności powstania tego dokumentu, nie zgłosiła zastrzeżeń. W związku z tym można wnosić, że uznała sposób zgłoszenia projektu budżetu TK za prawidłowy i dlatego nadała mu dalszy bieg. Czy popełniła błąd prawny? To ma już dzisiaj tylko historyczne znaczenie.Czy komisja sejmowa może wytykać Radzie Ministrów dokonanie błędu prawnego? Może. Czy powinna się wdawać na tym tle w konflikt z Radą Ministrów? To jest już kwestia natury politycznej, a nie prawnej. Ale niezależnie od tego, jaki był punkt wyjścia, i jak go oceniać pod względem konstytucyjnym, to przyjęcie projektu i nadanie mu biegu przez kolejne organy władzy wykonawczej konwaliduje ewentualne wady, które zdaniem niektórych komentatorów mogłyby tam występować. Projekt „trybunalski” staje się bowiem częścią projektu rządowego, prawidłowo przyjętego przez Radę Ministrów i przedstawionego Sejmowi. A skoro tak, to problem sytuuje się między Sejmem a rządem. Jeżeli Sejm uważa, że otrzymał projekt, który jest niewłaściwy, to może rządowi na to zwrócić uwagę.
Czy w takim razie opinia prof. Banaszaka stawia w niekorzystnym świetle rząd?
Tak należy przyjąć. Punktem wyjścia jest pytanie o aktualny skład TK i o status trzech sędziów wybranych przez Sejm w grudniu 2015 r. Sam TK i różne gremia, także zajmujące się tym kryzysem gremia europejskie, uważają, że sporna trójka sędziów nie może sprawować obowiązków sędziowskich. Z kolei władze polityczne, w tym rząd i premier, są zdania, że te trzy osoby są sędziami TK i przysługują im pełne kompetencje. W zależności od tego, który pogląd się przyjmie, reszta stanowi tego konsekwencję. Jeżeli Trybunał istotnie składa się obecnie z 12 sędziów o pełnym tytule prawnym do działania, to legalnie zwołane Zgromadzenie Ogólne powinno liczyć 12 osób. Jeżeli Trybunał ma, jak twierdzi druga strona, w tej chwili już 15 pełnoprawnych sędziów, to Zgromadzenie powinno liczyć 15 osób. I ten drugi pogląd akceptuje prof. Banaszak, wyciągając z tego wnioski. Ale zwróćmy uwagę, że w dotychczasowej praktyce nie tylko rząd (w procedurze budżetowej) nie kwestionował ważności aktów Zgromadzenia Ogólnego TK. Także Sejm stykał się już po wybuchu kryzysu konstytucyjnego z dokumentami pochodzącymi od Zgromadzenia Ogólnego, również przyjmowanymi w „węższym” składzie, i nie kwestionował wtedy prawnej skuteczności ich przyjęcia. To dodatkowy argument za tym, że widocznie zarówno Sejm, jak i rząd uważają, iż nawet jeżeli Zgromadzenie działa w składzie nieprawidłowym, to nie powoduje to nieważności, nieskuteczności czy nieistnienia uchwał tego Zgromadzenia.
Wydaje się ona o tyle wątpliwa, że jeżeli cała trójka sędziów fizycznie była na posiedzeniu, to znaczy to, żebrała w nim udział. Gdyby – tak jak ostatnio – odmówiła wzięcia udziału w posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego, to należałoby przyjąć, że Zgromadzenie odbyło się w składzie 9-osobowym. I to mogłoby rodzić problemy. Porównajmy tę sytuację ze zgłoszeniem zdania odrębnego przez sędziego. Gdy sędzia kwestionuje w ten sposób jakikolwiek element rozstrzygnięcia sądu, nie oznacza to, że nie brał udziału w tym rozstrzygnięciu, a jedynie, że zajął stanowisko odmienne merytorycznie lub uważał, że sąd z przyczyn formalnych nie mógł orzekać. Ale to inna kwestia. Jeżeli sędzia jest fizycznie obecny na posiedzeniu, a rozumiem też, że skoro podpisuje uchwałę, to musiał nad nią wcześniej głosować (i nie ma znaczenia – za czy przeciw), to brał w nim udział, czyli posiedzenie odbyło się w składzie 12 sędziów. Tyle że trzech sędziów uważa, że skład ten był nieprawidłowy.
Zdaniem prof. Banaszaka odebranie przez Prezydenta ślubowania od sędziów wybranych przez Sejm 2 grudnia ub.r. dopełniło procedury wyborczej, a że przepisy nie kreują żadnej procedury weryfikacji prawidłowości wyboru, to Prezes TK powinien dopuścić ich do wykonywania obowiązków. Zarazem prof. Banaszak stwierdza, że „Sejm jest jedynym organem uprawnionym do ewentualnego pozbawienia mocy prawnej uchwały o wyborze sędziego TK ze względu na stwierdzoną proceduralną wadliwość tego wyboru. I ten właśnie organ to uczynił, co ostatecznie z prawnego punktu widzenia zamyka sprawę”. Na jakiej jednak podstawie należałoby uznać, że taką kompetencją dysponuje Sejm?
Moim zdaniem to teza wątpliwa, i nie chodzi już tylko o legalizm, a o problem domniemań kompetencyjnych i zasady podziału władz. Teza ta mogłaby mieć sens w PRL, gdy przyjmowano zasadę, że Sejm jest najwyższym organem władzy państwowej. Wtedy można byłoby powiedzieć, że na rzecz Sejmu przemawia domniemanie właściwości w sprawach nieuregulowanych prawem. Jednak tu mamy do czynienia z aktem dotyczącym wszystkich trzech władz, bo wyboru dokonuje Sejm, ślubowanie przyjmuje Prezydent (który nadaje mu wymiar merytoryczny, a nie tylko ceremonialny), a adresatem jest organ władzy sądowniczej. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, żeSejm ma kompetencję wtedy, gdy nie wiadomo, kto ją ma. Kłóciłoby się to z koncepcją podziału władzy. Natomiast widać lukę w prawie i być może należy przyjąć regulację, zgodnie z którą ważność wyboru sędziego TK podlegałaby kontroli np. Sądu Najwyższego. Mielibyśmy czystą sytuację, byłoby wiadomo, kto to robi. W obecnym stanie prawnym TK orzekł w styczniu br., że nie może zajmować się indywidualnymi aktami, czy to usiłującymi unieważnić wybór sędziego, czy to dokonującymi nowego wyboru sędziego. I brakuje dziś organu wyposażonego w wyraźną konstytucyjną kompetencję, aby się w tych kwestiach wiążąco wypowiadać.
Czy rzeczywiście – jak twierdzi prof. Banaszak – wyrok z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15) w ogóle nie dotyczył statusu sędziów TK, a jedynie po części potwierdził, zaś po części obalił, domniemanie konstytucyjności przepisu określającego termin zgłaszania kandydatów na sędziów TK w 2015 r.?
Ten wyrok trzeba odczytywać w kontekście sprawy, której dotyczy, i sporu, który ma rozwiązać. Oczywiście TK stwierdził w nim prawidłowość wyboru trzech, a nieprawidłowość wyboru dwóch sędziów. I nie tyle chodziło o kwestie formalno-proceduralne, ile o określenie odpowiedniego momentu wyboru sędziów. Trybunał orzekł, że Sejm nie może „na zapas” wybierać następców zbliżających się do końca kadencji sędziów. I to stanowi, jak sądzę, pewne merytoryczne ustalenie, pociągające za sobą z jednej strony tę konsekwencję, że Trybunał uznał, że nie było konstytucyjnego powodu dla uznania nieskuteczności wyboru trzech sędziów (i wyboru nowych), a z drugiej strony – że nieprawidłowo wybrano dwóch sędziów, o czym napisał już w luźniejszy sposób. W każdym razie ten wyrok został odebrany, również przez Prezesa TK, jako stwierdzający, że dwójka sędziów wybranych w grudniu jest sędziami „legalnymi”. Dlatego została dopuszczona do orzekania. Oczywiście punktem wyjścia była politycznie bezsensowna i ryzykowna decyzja, żeby do Trybunału „napakować” jak najwięcej sędziów w poprzedniej kadencji. Właściwie nie wiadomo, po co chciano to zrobić, bo dwa sporne stanowiska i tak dostały osoby niekojarzone bezpośrednio z koalicją rządzącą. Raz popsuta struktura podejmowania decyzji potem się mściła, pozwalając na dalsze brnięcie w działania, jak to kiedyś mawiano, na marginesie prawa.
Konstytucja zawiera „straszak” dla parlamentu, pozwalający Prezydentowi skrócić kadencję Sejmu, gdy w odpowiednim terminie nie przedstawiono mu ustawy budżetowej do podpisu. A czy wolno uchwalić ustawę budżetową wybiórczo, pomijając np. część trybunalską? Jak taka ewentualna decyzja parlamentu wpływałaby na możliwość realizacji przez Prezydenta prawa skrócenia kadencji Sejmu? Czy mógłby on przyjąć, że ustawy budżetowej w istocie nie uchwalono?
Chyba to zbyt daleko idący wniosek. Z jednej strony chcemy, żeby inne organy przyjęły projekt budżetu TK, bo pochodzi od Trybunału i jest sygnowany przez jego Prezesa, a z drugiej strony uchwalona przez Sejm i sygnowana przez Marszałka Sejmu ustawa budżetowa miałaby nie zostać uznana za ustawę budżetową? Ustawa niekompletna (tzn. pozostawiająca „dziurę” w miejsce określenia budżetu TK), to ustawa konstytucyjnie nieprawidłowa, ale nie znaczy to, że ustawa taka nie istnieje. W związku z tym należałoby uznać, że Sejm uchwalił budżet, tyle że ten budżet jest niekompletny. Stanowi to naruszenie Konstytucji, ale nie oznacza, że budżetu nie ma, skoro ustawę budżetową uchwalono. Oczywiście, Prezydent może zastanawiać się, jak postąpić. W odniesieniu do ustawy budżetowej nie posiada, co prawda, prawa weta, ale może ją skierować prewencyjnie do TK. To jednak inna kwestia. Zasada podziału władzy nie pozwala na dodawanie Prezydentowi nieprzyznanych mu prawem kompetencji, np. możliwości badania, czy dany akt to formalnie poprawna ustawa i – zamiast stosowania kompetencji z art. 122 Konstytucji – po prostu odmawiania jej przyjęcia. To stanowiłoby drastyczną ingerencję w kompetencje Sejmu. Od takiego badania jest tylko Trybunał Konstytucyjny.
A gdyby Trybunał właśnie przez to, że nie ma już pieniędzy, zaś projekt wydatków na kolejne miesiące spoczywa nieuchwalony w Sejmie, nie mógł skontrolować takiej ustawy budżetowej?
Zaczynamy rozważać konstytucyjną abstrakcję. Oczywiście, że faktycznie można Trybunałowi nie pozwolić na orzekanie – wystarczy po prostu zamknąć bramę i postawić policjanta. Ale to byłoby przekroczenie prawa takiego kalibru, że nie ma na nie odpowiedzi bezpośrednio prawnej. Oznaczałoby to jaskrawe naruszenie Konstytucji. Tu już wkraczamy w sytuację może nie tyle futurologiczną i niewyobrażalną, ile taką, w której prawnicy-konstytucjonaliści właściwie już nie mają nic do powiedzenia. Bo jeżeli się Trybunałowi fizycznie uniemożliwi działanie, to przechodzimy do zupełnie innego wymiaru – naruszających Konstytucję działań faktycznych, a nie działań prawnych, które są konstytucyjnie wątpliwe, ale o których można dyskutować.
Można zażartować, że są na tym świecie rzeczy, o których się nie śniło nawet konstytucjonalistom. Ostatni rok tego dowodzi.
Widać bardzo wyraźnie, że pewnych rzeczy nie przewidziano i istnieją poważne luki w regulacjach prawnych. Podobny problem pojawił się na początku lat 90., gdy Konstytucja PRL zaczęła być stosowana w sytuacjach, delikatnie mówiąc, okresowego braku pełnej harmonii między Sejmem, rządem i Prezydentem. I też nagle okazało się, że twórcy tej konstytucji nie wyobrażali sobie, że mogą wystąpić sytuacje wymagające szczegółowego uregulowania. Dopiero później, w 1997 r., te szczegółowe uregulowania się pojawiły. Teraz z kolei uczymy się czegoś innego, ale też widzimy, że są luki, przy których mamy wątpliwości, co właściwie należy zrobić. Tu już jednak ponownie wkraczamy w inny wymiar. W prawie konstytucyjnym może mniej, ale w prawie międzynarodowym i administracyjnym szeroko rozwinięta jest koncepcja dotycząca działania w złej wierze. Nie da się wymyślić i uregulować wszystkich możliwych wariantów działania, jeżeli przesłankę tego działania stanowi chęć osiągnięcia celu nie do końca zgodnego – czy wręcz zupełnie niezgodnego – z konstytucją. Kiedyś mówiło się o „falandyzacji” prawa, ale ona mimo wszystko była czymś bardziej eleganckim. I prof. Falandysz, i Prezydent Wałęsa jednak trzymali się pewnych granic. Na poruszony tu problem znów więc brakuje odpowiedzi normatywnej, bo nikt nie będzie w stanie wyobrazić sobie wszelkiego rodzaju sytuacji. Odpowiedzi muszą dostarczać organy sądowe już na tle konkretnych spraw.
Jeżeli nie dojdzie do uchwalenia ustawy budżetowej ani ustawy o prowizorium budżetowym, to zgodnie z Konstytucją Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową państwa w oparciu o wniesiony do Sejmu projekt ustawy budżetowej. Zakłada się tu, że rząd będzie wtedy chciał działać w oparciu o projekt. Pamiętajmy jednak, że obecny kryzys dotyczy także relacji Rady Ministrów z Trybunałem. Załóżmy więc na chwilę, że prof. Banaszak przekonuje do swojej argumentacji również Radę Ministrów, i że rząd – choć wcześniej uwzględnił w projekcie ustawy budżetowej plan dochodów i wydatków TK – nie przekazuje Trybunałowi środków. Na jaką odpowiedzialność prawną naraziliby się członkowie Rady Ministrów w takiej hipotetycznej sytuacji?
Bezspornie na odpowiedzialność konstytucyjną, w każdym razie gdy chodzi o członków Rady Ministrów, którzy podejmowaliby konkretne decyzje w tych sprawach, tj. o Ministra Finansów i prawdopodobnie premiera. Jak wyglądałoby to na tle ustawy o finansach publicznych, znającej przecież także różne formy odpowiedzialności za niewykonywanie budżetu, tego już nie umiem powiedzieć. A inne pytanie brzmi: czy uchwalenie ustawy budżetowej z „dziurą” jest analogiczne do nieuchwalenia ustawy budżetowej w ogóle? W tym drugim przypadku rzeczywiście rząd ma obowiązek prowadzić gospodarkę finansową państwa w oparciu o projekt ustawy budżetowej.Ale czy w razie uchwalenia ustawy budżetowej z „dziurą”, ową „dziurę” również należy wypełniać w ten sposób, czy też ona po prostu zostaje? Z jednej strony można powiedzieć: „dziura” nie może wystąpić tam, gdzie konstytucja nakazuje istnienie danego organu lub zobowiązuje do wykonywania określonych zadań.Więc jej wypełnienie w postaci realizacji przez Radę Ministrów budżetu TK uwzględnionego przez nią samą w projekcie ustawy budżetowej byłoby jedyną drogą zminimalizowania stanu niekonstytucyjności.W innych sytuacjach nie mamy już do czynienia z „dziurą”, a jedynie z innym ujęciem dochodów i wydatków. Ale Trybunał przecież powtarzał już szereg razy, że wszelkie regulacje faktycznie celujące w sparaliżowanie jego pracy są już przez to niekonstytucyjne. Odpowiednio tu trzeba powiedzieć: regulacja ustawy budżetowej powodująca faktyczny paraliż działalności Trybunału byłaby regulacją niekonstytucyjną, chociażby z tego powodu. To są jednak wizje trochę apokaliptyczne. Pamiętajmy, że rzeczywiste tło sporu stanowi kwestia wyboru Prezesa TK. I cały ten spór budżetowy należy postrzegać w sensie instrumentalnym. Chodzi o „zmiękczenie” Trybunału przed zasadniczym momentem, czyli wyłonieniem kandydatów na Prezesa. Można założyć, że w każdym razie w pierwszym etapie tych kandydatów będzie trzech. Co z tego wyjdzie, zobaczymy, ale wydaje się, że dalsze reakcje władz politycznych mogą w dużej mierze zależeć od tego, jak ten kryzys się rozwinie czy jak on się zakończy.
Prof. dr hab. Lech Garlicki – konstytucjonalista (WPiA UW), sędzia Trybunału Konstytucyjnego (1993–2001) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (2002–2012).
- rozmawiał Maciej Pach
