Michał Staszewski: Krytyka ustawy o Sądzie Najwyższym jak kulą w płot

27 lipca 2018 r. na łamach „Rzeczpospolitej" ukazał się tekst dr. hab. Dawida Miąsika „Spór o SN: czy prof. Gersdorf jest nadal prezesem?", w którym autor ocenił wprowadzone w ostatnim czasie zmiany przepisów o funkcjonowaniu Sądu Najwyższego. Niewątpliwie słusznie zwrócił uwagę na konieczność analizy problemu przez pryzmat prawa unijnego. Dotychczasowa debata publiczna była bowiem prowadzona przede wszystkim na płaszczyźnie konstytucyjnej, podczas gdy oczywiste jest, że polskie ustawy muszą pozostawać w zgodzie nie tylko z Konstytucją RP, ale i z innymi aktami prawnymi rangi ponadustawowej. Nie wszystkie argumenty zawarte w przytaczanym tekście zasługują jednak na aprobatę.

Trudno zgodzić się np. z poglądem autora, że są sprzeczne z unijną dyrektywą 2000/78 przepisy nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, które obniżają wiek emerytalny sędziów SN.

Wniosku takiego nie da się w szczególności wyprowadzić z przywołanego przezeń wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 6 listopada 2012 r., który został wydany w sprawie C-286/12 Komisja Europejska przeciwko Węgrom. Choć bowiem w stanie faktycznym wykazującym wiele podobieństw do sytuacji zaistniałej w Polsce TSUE orzekł, że Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2000/78, to jednak wcale nie dlatego, iż uznał obniżenie wieku emerytalnego sędziów za bezwzględnie niedopuszczalną ich dyskryminację ze względu na wiek. Przeciwnie, TSUE wyraźnie stwierdził, że ujednolicenie granic wiekowych obligatoryjnego zaprzestania działalności w zawodach objętych służbą publiczną – na co powoływały się Węgry – jest celem zgodnym z przepisami, a obniżenie wieku emerytalnego sędziów środkiem właściwym do jego osiągnięcia.

O naruszeniu prawa unijnego przez Węgry zadecydowało coś zgoła innego. Trybunał Sprawiedliwości UE zwrócił uwagę na to, że na gruncie pierwotnych regulacji u węgierskich sędziów mogły powstać zasadne oczekiwania co do utrzymania się na służbie do czasu osiągnięcia poprzednio obowiązującego wieku emerytalnego, co oczywiście wiązałoby się jednocześnie z otrzymywaniem stosownego wynagrodzenia. Tymczasem nowe przepisy nagle i znacznie obniżyły granicę wieku obligatoryjnego zaprzestania działalności, nie przewidując środków przejściowych, które mogłyby chronić takie uzasadnione oczekiwania zainteresowanych. Sędziowie dotknięci nową regulacją mieli zatem przymusowo przejść na emeryturę niższą o co najmniej 30 proc. od otrzymywanego wynagrodzenia, chociaż nie dano im czasu na przygotowanie się do takiej zmiany i podjęcie stosownych środków zaradczych.

W takim stanie rzeczy TSUE uznał, że Węgry nie przedstawiły żadnych okoliczności umożliwiających stwierdzenie, iż żadne mniej restrykcyjne przepisy nie pozwoliłyby na osiągnięcie celu. To zaś doprowadziło do wniosku, iż uchwalone na Węgrzech przepisy prawa krajowego nie stanowiły środka koniecznego do jego realizacji.

Zmiana była zbyt gwałtowna

Przenosząc powyższe rozumowanie na rodzimy grunt, należy zauważyć, że z uzasadnienia projektu najnowszej ustawy o Sądzie Najwyższym wynika, iż określenie wieku przejścia sędziów SN w stan spoczynku ujednolicone zostało z zasadami obowiązujących w sądownictwie powszechnym. Wydaje się więc, że cel, do którego zmierza rzeczona ustawa, jest zgodny z przepisami w rozumieniu art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/78.

Zastrzeżenia można mieć natomiast do tego, że – podobnie jak w przykładzie węgierskim – sędziowie SN przechodzący na mocy ustawy w stan spoczynku zostali zaskoczeni nagłym zmniejszeniem otrzymywanych co miesiąc środków pieniężnych. W stanie spoczynku przysługuje im bowiem uposażenie w wysokości 75 proc. wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat, pobieranych na ostatnio zajmowanym stanowisku, podczas gdy przed wejściem w życie nowej ustawy mogli się spodziewać, że do osiągnięcia granicy wieku emerytalnego otrzymywać będą pełne wynagrodzenie.

Polskich przepisów nie można więc uznać za środek najmniej restrykcyjny, a w konsekwencji – konieczny do realizacji deklarowanego celu. Nie prowadzi to jednak wcale do wniosku, że ustawa o Sądzie Najwyższym jest niezgodna z dyrektywą 2000/78 w zakresie, w jakim obniża wiek emerytalny sędziów SN. Niezgodność ta istnieje w węższym zakresie, w jakim w związku z tym obniżeniem – co do zasady na gruncie dyrektywy dopuszczalnym – naruszono indywidualne interesy sędziów. Łatwo zauważyć, że zakładany przez ustawodawcę cel byłby osiągalny także wówczas, gdyby zastosowano możliwie najłagodniejsze dla sędziów SN rozwiązanie, przyznające tym przeniesionym na mocy nowej ustawy w stan spoczynku rekompensatę utraconych zarobków do dnia, w którym przeszliby w stan spoczynku na mocy poprzednich przepisów. Mając na uwadze prawo unijne, można więc stwierdzić, że w sprzeczności z dyrektywą 2000/78 stoją wyłącznie te przepisy, które odbiegają od standardu środka koniecznego do osiągnięcia wspomnianego celu.

Nie można jednak zaaprobować tezy, że przepisy tej dyrektywy przeszkadzają w samym obniżeniu wieku emerytalnego sędziów SN. Innymi słowy, powołując się na nie, sędziowie SN nie mogliby skutecznie kwestionować przejścia stan w spoczynku, lecz jedynie dochodzić dodatkowych kwot pieniężnych, stanowiących różnicę pomiędzy hipotetycznym wynagrodzeniem, które otrzymaliby w razie dalszego pełnienia obowiązków, a ustawowym uposażeniem.

Przywołany tekst – oferujący świeże spojrzenie na kwestie związane ze zmianami w Sądzie Najwyższym – nie zawierał niestety analizy argumentów już przedstawianych w dyskursie publicznym. Bliższe przyjrzenie się tym argumentom jest jednak niezbędne, ponieważ sposób, w jaki przedstawiciele obu stron sporu interpretują przepisy Konstytucji RP, budzi poważne wątpliwości. W zasadzie nie można zaobserwować rzeczowej wymiany argumentów, a poglądy na reformę wygłaszane są niemal bez wyjątku ex cathedra, jak gdyby wszystko w tej sprawie było oczywiste. Polityczne podłoże zmian w istocie sprawia, że komentatorzy zdają się raczej zmierzać do umotywowania z góry upatrzonego stanowiska niż do wyjaśnienia rzeczywistego znaczenia przepisów.

Co z tą kadencją

Zupełnym nieporozumieniem jest powtarzane bodaj najczęściej twierdzenie, że nowa ustawa o Sądzie Najwyższym w sposób nieuprawniony skraca sześcioletnią kadencję pierwszego prezesa Sądu Najwyższego określoną w art. 183 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy ustawy w ogóle nie poruszają bowiem problematyki długości tej kadencji. Regulują one natomiast kwestię zupełnie odrębną, tj. granicę wieku, po osiągnięciu którego sędziowie przechodzą w stan spoczynku, do czego ustawodawca został uprawniony wprost przez art. 180 ust. 4 Konstytucji RP.

Krytycy rzekomego skrócenia kadencji w drodze ustawy zdają się nie dostrzegać tej odrębności. W szczególności nie mówi się o tym, że sytuacja, w której pierwszy prezes Sądu Najwyższego w trakcie swojej sześcioletniej kadencji osiąga granicę wieku, po którym następuje jego przejście w stan spoczynku, może wystąpić niezależnie od tego, jaka granica została aktualnie określona w ustawie. Związany z tym problem – czy prymat dać sześcioletniej kadencji, czy też przejściu w stan spoczynku po osiągnięciu wieku określonego w ustawie – wymaga zatem rozwiązania abstrakcyjnego i uniwersalnego. Zagadnienie dotyczące obniżenia wspomnianej granicy wieku obecnie występuje bowiem równolegle, lecz jest w istocie sprawą oddzielną. Patrząc na sprawę z tej perspektywy, zasadny wydaje się wniosek, że kadencja pierwszego prezesa Sądu Najwyższego ulega w rozpatrywanym wypadku skróceniu w związku z jego przejściem w stan spoczynku.

Przyczyną, dla której prawodawca konstytucyjny przewidział określanie przez ustawę granicy wieku przejścia w stan spoczynku, jest wszakże fakt, że proces starzenia powoduje stopniową utratę zdolności do pełnienia obowiązków sędziego. Trudno zaś rozsądnie przyjmować, że pierwszy prezes Sądu Najwyższego jest z racji zajmowanej funkcji odporny na działanie czasu bardziej aniżeli wszyscy pozostali sędziowie. Uwzględnienie tej oczywistej okoliczności przy wykładni przepisów Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że granica wieku, po której przekroczeniu przechodzi się w stan spoczynku, dotyczy również pierwszego prezesa Sądu Najwyższego.

Prostą konsekwencją powyższego jest to, że sytuacja pierwszego prezesa Sądu Najwyższego nie może się różnić od sytuacji pozostałych sędziów SN. Do rozważenia pozostaje zatem, czy zmiany wprowadzone przez ustawodawcę mogły w ogóle odnieść zamierzony skutek wobec wszystkich sędziów osiągających obniżoną granicę wieku. W tym kontekście krytycy reformy postulują, iż jest ona niezgodna z przepisem art. 180 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego sędziowie są nieusuwalni. Stanowiska tego podzielić jednak nie sposób. Skoro przepis art. 180 ust. 4 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że ustawa określa granicę wieku, po przekroczeniu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku, to skorzystanie przez ustawodawcę z tego wyraźnego uprawnienia nie może być uznawane za niezgodne z konstytucyjną zasadą nieusuwalności sędziów. Wniosek ten uzasadniony jest tym bardziej, że obie kwestie uregulowane zostały w jednym artykule, którego systematyka dowodzi, iż określenie wieku przejścia sędziów w stan spoczynku w drodze ustawy jest w zamyśle prawodawcy konstytucyjnego dopuszczalnym odstępstwem od zasady nieusuwalności sędziów.

To dowód niekompetencji

Zgodzić oczywiście się trzeba z głosami stanowczo potępiającymi motywy, które przesądziły o nadaniu reformie jej ostatecznego kształtu. Uzasadnienie projektu ustawy nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że jednym z celów nowych przepisów jest dekomunizacja Sądu Najwyższego. Tymczasem wbrew elementarnemu poczuciu sprawiedliwości ustawa nie przewiduje jakiegokolwiek mechanizmu weryfikacji przeszłości poszczególnych sędziów SN, lecz zakłada niczym nieuzasadnioną odpowiedzialność zbiorową, wynikającą z zastosowania arbitralnej granicy wieku. Granica ta ma rzekomo zapewnić, że zostaną usunięte z grona sędziów osoby związane z PZPR – choć nie wiadomo nawet, o kogo precyzyjnie chodzi i jakiego rodzaju związków nie można zdaniem ustawodawcy pogodzić z pełnieniem urzędu sędziego. Nietrudno jednak dostrzec, że eliminacja według tego kryterium może objąć również Bogu ducha winne osoby.

Takie rozwiązanie jest dosadnym dowodem na prawodawczą niekompetencję, objawiającą się użyciem środków nieproporcjonalnych do zakładanego celu. Tę część uzasadnienia ustawy należy zatem oceniać jako nielicującą z powagą państwa prawnego. Zważywszy jednak na jasne brzmienie art. 180 ust. 4 Konstytucji RP oraz dążenie ustawodawcy do osiągnięcia również innego, tym razem usprawiedliwionego celu, tj. ujednolicenia wieku przejścia sędziów w stan spoczynku, sama idea obniżenia granicy wiekowej nie może być uznana za bezprawną. Można zatem co najwyżej ubolewać nad niedoskonałością ustawy zasadniczej, która wprost zezwala na stanowienie takiego prawa.

Niebezpieczna konstrukcja

Dotychczasowe rozważania mogłyby skłaniać do wniosku, że omawiana reforma Sądu Najwyższego pozostaje w zgodzie z normami prawnymi wyższego rzędu. Tak jednak nie jest. O bezprawności przepisów obniżających granicę wieku, po osiągnięciu której sędziowie SN przechodzą w stan spoczynku, przesądza bowiem mechanizm pozwalający im na dalsze zajmowanie stanowiska, jeżeli złożą oświadczenie o woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawią zaświadczenia stwierdzające zdolność do pełnienia obowiązków sędziego, a także – co najistotniejsze – uzyskają stosowną zgodę prezydenta RP.

Taka konstrukcja stanowi bezpośrednie zagrożenie dla niezawisłości sędziów, której gwarantem jest przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 24 czerwca 1998 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 3/98, za oczywiście niedopuszczalne uznał wydawanie zgody na przedłużenie sprawowania urzędu sędziowskiego przez organ polityczny postawiony poza systemem organizacyjnym władzy sądowniczej. Rozstrzygnięcie to jest niezaprzeczalnie słuszne, gdyż co najmniej w okresie od złożenia przez sędziego SN wniosku o wyrażenie takiej zgody do czasu rozpoznania tegoż przez prezydenta RP zdolność sędziego do przeciwstawienia się naciskom zewnętrznym byłaby – przynajmniej hipotetycznie – uszczuplona. Godzi się ponadto zauważyć, że rozważany mechanizm, który pozwala na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego po uzyskaniu zgody prezydenta RP, pozostaje we współzależności z normą prawną obniżającą do 65 lat podstawową granicę wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku. Granicę tę wyznaczono bowiem na tym, a nie innym poziomie dlatego, że towarzyszyła temu możliwość przedłużenia sprawowania urzędu. Inaczej rzecz ujmując, ustawodawca musiał uznawać za pożądane, aby przynajmniej część sędziów SN orzekała nadal już po ukończeniu 65. roku życia. Dlatego nie zdecydowałby się na ustalenie takiego właśnie progu przejścia w stan spoczynku, gdyby miał on bezwzględnie dotyczyć wszystkich sędziów. Prowadzi to do konstatacji, że sprzeczne z ustawą zasadniczą są nie tylko przepisy wyznaczające procedurę pozwalającą na dalsze orzekanie, ale również – jako nierozerwalnie z nimi związane – przepisy określające podstawową granicę wieku przejścia w stan spoczynku na poziomie 65 lat.

Wszystkie te regulacje trzeba w konsekwencji uznawać za prawnie bezskuteczne. Przepisy rangi ustawowej nie mogą wszakże być sprzeczne z przepisami konstytucji, które zgodnie z jej art. 8 ust. 2 stosuje się bezpośrednio. Krytyczne stanowisko wobec reformy jest zatem usprawiedliwione, choć wniosek ten uzasadniają przyczyny inne niż powszechnie przytaczane w debacie publicznej. ©?

Autor jest radcą prawnym