Harmonizacja prawa konsumenckiego

W ostatnich latach zbliżanie prawa konsumenckiego państw członkowskich przeprowadzane jest w duchu harmonizacji zupełnej (pisałam o tym w „Rz" z 6 sierpnia 2007 r.). Efekty przyjętej dotychczas jako reguła harmonizacji minimalnej zostały uznane przez instytucje unijne za niezadowalające, bo prowadzą do zróżnicowania przepisów na szczeblach krajowych. Zróżnicowanie takie – w ocenie Komisji Europejskiej – jest przeszkodą w urzeczywistnianiu wspólnego rynku. Przyjęcie nowego kierunku harmonizacji prawa konsumenckiego prowadzi do nowych złożonych problemów i swoistej zmiany akcentów. Oto niektóre z nich.

Rygoryzm harmonizacji zupełnej

Metoda harmonizacji zupełnej zakłada pełne, jednolite i wyczerpujące uregulowanie danej dziedziny na szczeblu unijnym bez (praktycznej) możliwości korzystania przez państwa członkowskie ze swobody implementacyjnej.

Oznacza to, że w procesie implementacji dyrektyw harmonizacji zupełnej państwa nie mogą przyjmować ani utrzymywać bardziej rygorystycznych lub bardziej liberalnych rozwiązań w obszarze regulowanym przez dyrektywę. Dyrektywy konsumenckie realizujące harmonizację zupełną stają się więc swoistym wzorcem dla obrotu konsumenckiego. Oznacza to niespotykaną dotychczas (głęboką) ingerencję w ugruntowane systemy prawne państw członkowskich.

Zwolennicy harmonizacji zupełnej jako jej zaletę podają wyrównanie poziomów ochrony i możliwość najpełniejszej eliminacji różnic w reżimach prawnych państw, a tym samym zwiększenie pewności prawa zarówno po stronie konsumentów, jak i profesjonalnych uczestników rynku. Pojawiają się tu jednak nowe ryzyko i pytania.

Są już efekty

Przyjęcie nowego kierunku harmonizacji przyniosło już efekty.

Dobrą ilustracją takiej polityki są trzy dyrektywy: 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych; 2008/122 w sprawie umów timeshare; 2008/48 w sprawie umów o kredyt konsumencki.

Dwa ostatnie akty prawne zastępują dyrektywy oparte na metodzie harmonizacji minimalnej.

Należy także wspomnieć, że Komisja Europejska planuje przegląd dotychczasowych dyrektyw konsumenckich w duchu założeń polityki harmonizacji zupełnej, oraz o projekcie horyzontalnej dyrektywy o prawach konsumentów.

Kwestią otwartą pozostaje jeszcze to, jaki zakres przedmiotowy zostanie objęty harmonizacją zupełną w dyrektywie o prawach konsumentów.

Wyzwania implementacyjne

Czy premiowanie dyrektyw harmonizacji zupełnej w obszarze prawa konsumenckiego prowadzi do pogłębiania trudności implementacyjnych?

Dyrektywy takie jako źródło norm, które państwa członkowskie są zobowiązane jednolicie wdrożyć, powinny być „same w sobie jasne", a więc posługiwać się adekwatną do tego celu techniką legislacyjną. Ta wysoka jakość unijnego aktu powinna się wyrażać w czytelnej redakcji tekstu prawnego, jasnej i rozłącznej siatce pojęciowej oraz umiarze w stosowaniu pojęć o niejasnych granicach znaczeniowych, w tym klauzul generalnych.

Dyrektywy konsumenckie harmonizacji zupełnej nie spełniają tych postulatów. Zasadnicza trudność z ich implementacją wiąże się więc z ich techniką legislacyjną. W konsekwencji krajowe organy implementujące muszą się borykać z niejasnym zakresem oddziaływania dyrektywy, którą powinny implementować bez odstępstw. Czy jest to w ogóle możliwe?

Wdrożenie dyrektywy harmonizacji zupełnej wymaga nie tylko zaawansowanych umiejętności legislacyjnych, ale przede wszystkim umiejętnego stosowania aktu implementującego (np. ustawy) w duchu unitarnych celów harmonizacji zupełnej.

Dotychczasowa praktyka wskazuje, że legislator krajowy ucieka od swojej roli w realizacji celu dyrektywy i przepisuje ją w akt krajowy (tzw. transpozycja dosłowna). Poprzez kopiowanie niejasnych (autonomicznych) treści przepisów unijnych do aktów krajowych ustawodawca przerzuca na organy mające je stosować ciężar ustalania ich zakresu. Gdy prawodawca używa klauzul ogólnych czy zwrotów niedookreślonych, pojawia się problem ich interpretacji. Tym samym sądy państw członkowskich nie dostają jasnego instrumentu prawnego do stosowania, muszą go niejako same wypracowywać. Dlatego też wyzwania implementacyjne będą szczególnie widoczne na etapie stosowania prawa przez sądy.

Wydaje się, że uprawnione jest stwierdzenie o przesunięciu ciężaru rozwiązywania problemów harmonizacji zupełnej na sądy krajowe. Nie jest to zadanie łatwe.

Tarcia i kolizje

Czy zasadne jest ingerowanie przez niemodyfikowalne dyrektywy harmonizacji zupełnej w krajowe systemy prawa prywatnego?

Ustalenie jednolitego wachlarza rozwiązań na poziomie unijnym niesie ze sobą ryzyko, że zharmonizowane regulacje nie będą odzwierciedlały ugruntowanych i sprawdzonych rozwiązań funkcjonujących w państwach członkowskich. W efekcie, przy braku możliwości modyfikacji zharmonizowanych wzorców unijnych, pojawia się ryzyko nieoptymalnego kształtowania treści stosunków prawnych i erozji harmonijnego systemu prawa krajowego. Nadto sytuację komplikuje fakt, że instytucje unijne, podejmując inicjatywę prawodawczą, kierują się sobie właściwymi celami integracyjnymi i ekonomicznymi (np. wyodrębniają typy umów wedle kryterium ekonomicznego). Przez to powstają tarcia i kolizje między założeniami (pojęciami, instytucjami) prawa unijnego a kształtem prawa krajowego. Jest to szczególnie widoczne w obszarze prawa cywilnego – prawa zobowiązań.

Swoiste remedium

Wydaje się, że usztywniające działanie metody harmonizacji zupełnej mogłoby zostać złagodzone. Swoistym remedium może być tzw. harmonizacja zupełna ukierunkowana, ujmowana dwuaspektowo.

Z jednej strony czynienie użytku z metody zupełnej wymagałoby każdorazowego uzasadnienia, że dana kwestia – aby realizować cele postawione przez Komisję, np. budowania zaufania konsumentów do rynku wewnętrznego – może być uregulowana wyłącznie przez harmonizację zupełną. Tym samym nie byłyby wystarczające zapisy preambuły, ale każda kwestia prawna wymagałaby analizy ekonomicznej, analizy oczekiwań konsumentów, interakcji z porządkami krajowymi itp. Innymi słowy, ważenia strat i zysków.

Z drugiej strony ukierunkowanie harmonizacji zupełnej wyrażałoby się w zbliżaniu zagadnień poddających się stosunkowo łatwej systematyzacji i ujednolicaniu, np. terminów na wykonanie prawa do odstąpienia. Tego typu przepisy nie kreują poważniejszych problemów interpretacyjnych. W konsekwencji tak ukierunkowana harmonizacja zupełna nie ingerowałaby w tak poważnym stopniu w systemy prawne państw członkowskich, a jej wpływ byłby ograniczony i przewidywalny. Co ciekawe, pierwotnie tego typu dyrektywy przyjmowane były właśnie, aby regulować zagadnienia techniczne – z natury łatwo poddające się systematyzacji.

Metoda harmonizacji zupełnej ukierunkowanej zyskuje coraz większe poparcie wśród instytucji unijnych (np. Parlament Europejski/IMCO), a także wśród państw członkowskich – podczas prac nad projektem dyrektywy o prawach konsumentów.

Optymalne rozwiązanie?

Systemy krajowe prawa prywatnego cechują się wzajemną współzależnością poszczególnych (elastycznych) mechanizmów służących realizacji interesów ich podmiotów. Elastyczność ta może zostać zagrożona na skutek harmonizacji zupełnej. Przy braku możliwości modyfikacji wzorca unijnego trudno wkomponować autonomiczną materię unijną w spójne systemy prawne państw członkowskich bez ich istotnego naruszenia.

Wydaje się więc, że prawo konsumenckie nie wymaga poddawania go restrykcyjnej harmonizacji zupełnej. Można by stwierdzić, że cel harmonizacyjny – w postaci urzeczywistniania rynku wewnętrznego – może być skutecznie osiągnięty przy zastosowaniu harmonizacji zupełnej ukierunkowanej na regulację konkretnych zagadnień, tj. wybranych zróżnicowanych rozwiązań prawnych uznanych za kreujące bariery na rynku wewnętrznym. Można przyjąć, że dyrektywy konsumenckie łączyłyby harmonizację zupełną ukierunkowaną z regulacją pozostałej części zagadnień za pomocą harmonizacji minimalnej (tzw. metoda mieszana).

Nie przesądzając, które podejście harmonizacyjne zostanie ostatecznie wybrane, wydaje się, że optymalnym rozwiązaniem w procesie zbliżania prawa konsumenckiego jest dążenie do minimalizacji konfliktu harmonizacyjnego między autonomicznym porządkiem unijnym i harmonijnymi wewnętrznie systemami prawa krajowego. Jednym z rozwiązań może być kierunkowanie harmonizacji zupełnej, a tym samym złagodzenie jej rygoryzmu. Jeżeli chodzi o szeroką materię prawa prywatnego, harmonizacja ukierunkowana wydaje się także jedyną opcją, którą państwa członkowskie będą w stanie zaakceptować.

Autorka jest doktorantką w Instytucie Nauk Prawnych PAN, aplikantką radcowską z kancelarii Wierzbowski Eversheds

Przeczytaj więcej ciekawych opinii i analiz w naszym serwisie:

Opinie i analizy