Zmiany w ustawie o ochronie konkurencji - wywiad z Bernadetą Kasztelan-Świetlik

Rz: Do tej pory UOKiK miał rok na wszczęcie postępowania przeciwko uczestnikom karteli. Po nowelizacji ustawy o ochronie konkurencji kara będzie groziła przez pięć lat od zakończenia niedozwolonego porozumienia. Czy UOKiK chce mieć więcej czasu na wyłapanie wszystkich karteli?

Bernadeta Kasztelan-Świetlik: Zanim odpowiem na to pytanie, wskażę główny cel nowelizacji. Prawo konkurencji powstało dawno temu, stworzyli  je Amerykanie, którzy cenią sobie wolność, przede wszystkim gospodarczą. Przepisy antymonopolowe na całym świecie mają służyć działającym uczciwie przedsiębiorcom. Dla wielu z nich to jedyna droga egzekwowania prawa do uczciwej konkurencji. Zyskuje na tym także konsument. Jednym z narzędzi   osiągnięcia tych celów jest wydłużenie okresu przedawnienia, co wprowadza nowelizacja. Pozwoli to na wykrycie większej ilości niedozwolonych porozumień, w szczególności bardzo niebezpiecznych dla rynku zmów przetargowych. Rok wystarczał tylko wtedy,  gdy UOKiK odpowiednio wcześnie otrzymał sygnał o złamaniu prawa.

Czy wiele firm powinno zacząć się bać?

Przedsiębiorcy działający uczciwie nie mają się czego obawiać. Ponadto gdyby nie prawo ochrony konkurencji,  to i konsumenci byliby w gorszej sytuacji. Zapewniam, że celem   zmian nie jest wzrost represyjności, ale skuteczności prawa. Wyobraźmy sobie małego przedsiębiorcę, który chce uczciwie konkurować na silnie zdominowanym rynku. Jego jedyną obroną przed ograniczaniem konkurencji jest właśnie ta ustawa. Nie zaprzeczę, że zupełnie inaczej   przepisy może  oceniać duży przedsiębiorca, który od wielu lat np. nadużywa pozycji dominującej. Wprowadzane przez nas zmiany w przepisach antymonopolowych mają dwa istotne źródła: tendencje gospodarcze oraz sygnały z rynku od samych przedsiębiorców.

Nowela wprowadza kary na menedżerów. Czy nad nimi widmo kary za udział firmy w kartelu też będzie wisiało pięć lat?

Tak. Warto jednak podkreślić, że w wypadku zarządzających przedsiębiorstwami odpowiedzialność będzie tylko za działanie umyślne. Do przedsiębiorców stopniowo dociera, że jako zarządzający firmą mogą ponosić odpowiedzialność za złamanie prawa antymonopolowego. Rynek przyzwyczaił się bowiem, że przez ostatnie 25 lat kary za praktyki ograniczające konkurencję były nakładane wyłącznie na spółki. Nie jest tajemnicą, że w wielu przypadkach  były wkalkulowane w cenę usług lub dóbr – tak by rekompensować potencjalne sankcje administracyjne. Płacili za to konsumenci czy akcjonariusze. Uznaliśmy, że niezbędna jest także odpowiedzialność finansowa osób zarządzających. Zmiana prawna musi zmienić mentalność prezesów spółek. Odpowiedzialność finansowa zarządzających powinna być bodźcem do wprowadzania programów compliance, które uczą pracowników, czego nie wolno im robić, by nie łamać prawa. A to ważne, bo w biznesie jest potrzebna uczciwość kupiecka, dziś spychana na dalszy plan. Firmy dążą do maksymalizacji zysku, nie zawsze zgodnie z prawem. Tymczasem, gdyby uczciwość kupiecka była powszechna, może taka zmiana prawa nie byłaby potrzebna.

Czy straszakiem ma być kara 2 mln zł?

To maksymalny wymiar kary na osobę zarządzającą. Tak wysokiej kary nie będziemy nakładać automatycznie na każdego, kto złamie prawo. Urząd musi jednak mieć możliwość nałożenia kary i wyegzekwowania prawa, w sytuacji kiedy nie jest ono przestrzegane. Nałożenie kary na osobę fizyczną wymaga spełnienia pewnych przesłanek, m.in. uprzedniego stwierdzenia, że przedsiębiorca naruszył prawo. Ponadto wina osób z kadry zarządzającej musi być umyślna. Znowelizowane przepisy nie będą zatem srogim mieczem, którym  będziemy ciąć na oślep.  Wszystkie sankcje, a przede wszystkim te nakładane na osoby fizyczne, będą stosowane rozważnie, po dogłębnej ocenie konkretnego przypadku. Celem Urzędu nie jest karanie samo w sobie, ale przede wszystkim eliminacja niedozwolonych praktyk.

Ta kara w polskich realiach jest bardzo wysoka.

Jest na podobnym poziomie co w innych państwach w Europie. W Stanach Zjednoczonych menedżerom za udział w niedozwolonym porozumieniu grozi kara więzienia. Zapewniam, mamy świadomość, że zarobki kadry zarządzającej są bardzo zróżnicowane. W niektórych przypadkach zyski z niedozwolonego porozumienia mogłyby się jednak okazać znacznie wyższe niż kara. Gdyby pułap kary był niższy, wobec osób zarządzających z bardzo wysokimi zarobkami sankcja nie spełniałaby funkcji prewencyjnej. Chcemy uniknąć kalkulowania, co jest bardziej opłacalne – zawarcie niedozwolonego porozumienia i poniesienie konsekwencji finansowych  czy działanie uczciwe.

Ustawa nie precyzuje, czy karani będą tylko członkowie zarządu czy też np. dyrektorzy.

Szeroko sformułowana definicja osoby zarządzającej jest korzystna. O tym, kto zostanie ukarany, zadecyduje analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu. W toku postępowania będziemy ustalać, kto był odpowiedzialny za zawarcie porozumienia ograniczającego konkurencję, i to na tę osobę nałożymy karę, a nie na cały zarząd. Za udział w porozumieniu może zostać ukarany prezes – jeśli to on brał udział w inicjowaniu kartelu, lub na przykład dyrektor handlowy, jeśli dostał pełnomocnictwa od zarządu i można go uznać za kierującego przedsiębiorstwem.

Zmieni się też sposób obniżania wysokości kary dla tych, którzy się przyznają, że uczestniczyli w kartelu. Czy zapłacą mniej?

W praktyce   obniżone kary powinny być podobne. Do tej pory przepis odnosił się do przychodów przedsiębiorcy. Teraz obniżka będzie stanowiła odpowiedni procent kary, która zostałaby nałożona, gdyby przedsiębiorca nie ujawnił swojego udziału w porozumieniu ograniczającym konkurencję. Zmieni się więc sposób wyliczania obniżki, ale przedsiębiorcy na tym nie stracą.

Czy uczestnik kartelu, który przyzna się pierwszy, nadal będzie mógł liczyć na to, że uniknie kary?

Tak, jeżeli spełni określone warunki. Musi opowiedzieć o porozumieniu i zgodzić się współpracować z Urzędem. To oznacza obowiązek ujawnienia jak największej ilości faktów dotyczących niedozwolonego porozumienia, takich jak informacje o innych uczestnikach czy dostarczenie dokumentów, które pozwolą podjąć skuteczne działania.

A inicjator takiego porozumienia?

Do tej pory mógł liczyć wyłącznie na obniżenie kary. Teraz będzie mógł jej uniknąć, gdy pierwszy ujawni istnienie niedozwolonego porozumienia,  pod warunkiem jednak, że sam nie nakłaniał innych przedsiębiorców do uczestnictwa w nim. Nowe przepisy pozbawiają szansy na całkowite uniknięcie kary przedsiębiorcę, który nakłaniał pozostałych uczestników do zawarcia porozumienia ograniczającego konkurencję. Nie zawsze ten, co namawia, jest inicjatorem. Może być tak, że jeden przedsiębiorca rzuci pomysł i na tym poprzestanie. Ideę podchwyci jednak inny, który zacznie nakłaniać pozostałych.

Nowością jest program leniency plus, który pozwoli dodatkowo obniżyć karę. To zachęta do ujawniania niedozwolonych porozumień?

Zachęcenie do ujawniania przypadków ograniczających konkurencję na rynku to nasz cel. Może być tak, że przedsiębiorcy tkwią w kartelach od lat i nie wiedzą, jak się z nich wyplątać. Bardzo szeroko otwieramy drzwi dla tych, którzy chcą z czystym kontem kontynuować działalność. Przede wszystkim zależy nam na tym, by szybko i skutecznie wyeliminować nielegalne praktyki. Przedsiębiorca, który złoży wniosek jako drugi lub kolejny, uzyska dodatkowe obniżenie kary o 30 proc., jeśli poinformuje urząd o innej zmowie, której był uczestnikiem. W tej drugiej sprawie będzie miał status pierwszego wnioskodawcy i uniknie w niej kary finansowej.

Ustawa została uzupełniona   nowym instrumentem – środkami zaradczymi. Jak on zadziała w praktyce?

W decyzji kończącej postępowanie będziemy mogli nakazać, co powinien zrobić przedsiębiorca, by usunąć skutki lub zaprzestać zakwestionowanej praktyki. Do tej pory Urząd jedynie zakazywał określonego działania, ale nie wskazywał sposobów wykonania decyzji. Część przedsiębiorców nie była z tego zadowolona. Domagali się wskazania, co mają robić, by nie naruszać prawa.

Tak będzie w każdym przypadku?

Środki zaradcze będziemy stosować bardzo ostrożnie, żeby nadmiernie nie ingerować w swobodę prowadzenia działalności. Urząd nie będzie mógł np. nakazać sprzedaży części przedsiębiorstwa, ale może wskazać zmianę dotychczasowego sposobu działania. Np. jeśli ktoś prowadzi działalność zarówno na rynku hurtowym, jak i detalicznym, to możemy nakazać jej rozdzielenie na dwie spółki w ramach jednej grupy kapitałowej.

UOKiK powiadomi także opinię publiczną o przedsiębiorcy, który narusza zbiorowe interesy konsumentów, zanim zakończy postępowanie. Czy to nie jest zbyt ryzykowne?

Ostrzeżenia publiczne to odpowiedź na często spotykane i bardzo niepokojące zjawiska oferowania konsumentom towarów czy usług, które są np. obciążone dużym ryzykiem finansowym. Chcemy chronić przed takimi niebezpiecznymi praktykami. Mamy świadomość, że z tego instrumentu należy korzystać w sposób przemyślany, aby nie zrobić przedsiębiorcy krzywdy.  Na rynku jest jednak coraz więcej produktów, które nie są oferowane zgodnie z zasadami uczciwości kupieckiej. Urząd taką wiedzę jest w stanie pozyskać w toku prowadzonego postępowania, zanim jeszcze zostanie wydana decyzja w tej sprawie.  Ostrzeżenia publiczne będą ograniczone do przypadków, w których pojawi się szczególnie uzasadnione podejrzenie naruszania zbiorowych interesów konsumentów. Znajdą zastosowanie do działań mogących narazić szeroki krąg odbiorców na znaczne straty i niekorzystne skutki.

Ostrzeżenie nie będzie zakazem zawierania umów, ale być może sprawi, że konsumentom zapali się światełko ostrzegawcze, i zwiększy ich ostrożność przy podejmowaniu decyzji o zakupie.