Regulamin Grabarczyka z negatywną oceną prokuratorów liniowych

Minister Marek Biernacki podpisał 11 września 2014 r. rozporządzenie wprowadzające do prokuratur od 1 stycznia 2015 r. całkowicie nowy regulamin wewnętrznego urzędowania. Było to jednocześnie urzeczywistnienie  jednego z planów dostosowania prokuratury do wymogów znowelizowanej pod hasłami kontradyktoryjności procedury karnej. Jej najważniejsze regulacje zaczną obowiązywać w połowie roku.  Trzeba zaznaczyć, że był to plan awaryjny na wypadek (co też się stało)  porzucenia przez Radę Ministrów koncepcji uchwalenia nowego prawa o prokuraturze, mającego zastąpić  wielokrotnie nowelizowaną, dziś obowiązującą ustawę. Zamiast nowej ustawy kształtującej funkcjonowanie prokuratury pod rządami nowej procedury karnej doczekaliśmy się   procedury ratunkowej polegającej na próbie przekształcenia prokuratury na podstawie aktu prawnego niższego rzędu. Próba ta była o tyle ryzykowna, że zasadnicze przemiany miały swe źródło w akcie prawnym, którego podstawową cechą jest brak stabilności. Rozporządzenie bowiem, w odróżnieniu od ustawy, może być zmienione jednym podpisem ministra.

Właśnie taki scenariusz zrealizowano. Rozporządzenie Biernackiego, aczkolwiek niedoskonałe, podejmowało próbę dostosowania organizacyjnego prokuratury do nowego modelu postępowania karnego. W szczególności zawierało rozwiązania reformujące dotychczasowy archaiczny model, w którym 30 proc. prokuratorów nie zajmuje się prowadzeniem spraw, a ok. 1700 z ogólnej liczby ponad 6000 prokuratorów działa głównie w sferze nadzoru i sprawozdawczości. Rozporządzenie wprowadzało zatem potencjalnie równy podział pracy i odpowiedzialności za podejmowane decyzje procesowe, a co za tym idzie – uwalniało zasoby kadrowe prokuratur okręgowych i apelacyjnych, niezbędne do sprostania nowym wyzwaniom kontradyktoryjnego procesu karnego.

Głównymi rozwiązaniami reformującymi prokuraturę były: po pierwsze, ściśle określona właściwość rzeczowa prokuratur okręgowych i apelacyjnych, po drugie, wprowadzenie zasady obowiązkowego prowadzenia spraw przez każdego prokuratora, a po trzecie, powiązanie go ze sprawą w toku całego postępowania sądowego,  łącznie z postępowaniem przed sądem drugiej instancji. Odciążyłyby prokuratury rejonowe  od prowadzenia 98,8 proc. wszystkich spraw przez przekazanie około 15  proc. do prokuratur okręgowych i apelacyjnych.

Nadludzkim wysiłkiem

W większości prokuratur w Polsce rozporządzenie Biernackiego zostało odebrane pozytywnie. Pojawiła się nadzieja, że zneutralizuje głębokie pęknięcie w prokuraturze, polegające na tym, że w ramach jej struktury funkcjonuje grupa prokuratorów mająca swoisty immunitet na odpowiedzialność za podejmowanie decyzji procesowych. To pęknięcie jest szczególnie widoczne pod koniec każdego roku, kiedy to w niektórych  prokuratorskich gabinetach trwa walka o jak najlepsze wyniki statystyczne. Owa walka o tak zwane pokrycie wpływu, a najlepiej nadwykonanie, trafnie została zdiagnozowana w ubiegłorocznym raporcie naukowców z Uniwersytetu Wrocławskiego – dr Karoliny Kremens i dr. Wojciecha Jasińskiego. Wynika z niego, że w miesiącach statystycznych, tj. grudniu i czerwcu, prokuratorzy finalizują 50 proc. spraw zamykanych w ciągu całego roku.

W praktyce wiąże się to często z nadludzkim wręcz wysiłkiem. Na korytarzach w prokuraturach rejonowych i wydziałach śledczych prokuratur okręgowych panuje  pod koniec  roku ponadstandardowy ruch. To tysiące świadków, setki podejrzanych, tych doprowadzanych na ostatnią chwilę i tych zaznajamiających się z materiałami śledztw. W sekretariatach piętrzą się poukładane na półkach i podłogach. W gabinetach prokuratorów niemilknące  telefony i setki dokumentów na biurkach.  Jest też drugi świat. Świat wydziałów niemerytorycznych w prokuraturach okręgowych i apelacyjnych. Tam praca pod koniec roku jeszcze spowalnia. Jest czas na choinkę i świąteczne życzenia. Na biurka naczelników spływają wnioski urlopowe, które w jednostkach linowych są czymś w tym okresie niewystępującym. Pustoszeją gabinety, pustoszeją korytarze. Z Dworca Centralnego w Warszawie prokuratorzy z Generalnej ruszają pociągami we wszystkich kierunkach. Świętowanie czas zacząć – aż do Trzech Króli. Mamy zatem w prokuraturze dwa światy: świat dobrostanu oraz świat realnej, bo wiążącej się z odpowiedzialnością za wydawane decyzje, służby.

Gdy wydawało się, że  rozporządzenie Biernackiego  doprowadzi do zmiany takiego stanu rzeczy i tym samym zreformowania prokuratury przed fundamentalną reformą procedury karnej, która   istotnie zwiększy zakres obowiązków  prokuratorów, nastąpiła zmiana na stanowisku ministra sprawiedliwości. Zmianę tę powitano z nadzieją w szczególności w siedzibie Prokuratury Generalnej – głównej orędowniczki zachowania status quo – oraz w gabinetach tych prokuratorów, którym nie uśmiechał się powrót do prowadzenia spraw  czy występowania przed sądami.

Za mało rąk do pracy

Do siedziby Ministerstwa Sprawiedliwości w Alejach Ujazdowskich ruszyły pielgrzymki lobbystów reprezentujących prokuratorów dyrektorujących i będących rzecznikami zachowania obecnego modelu. Lobbystów, co podkreślać należy na każdym kroku, niedostrzegających zasadniczej kwestii, że prokuratura w obecnej kondycji organizacyjnoustrojowej ma zbyt mało rąk do pracy, aby sprawnie obsłużyć kontradyktoryjny proces karny. Koronnym argumentem pukających do drzwi ministra sprawiedliwości Cezarego Grabarczyka lobbystów był mający nastąpić 1 stycznia 2015 r., wraz z wejściem w życie „rozporządzenia Biernackiego", paraliż prokuratur apelacyjnych i okręgowych. W rzeczywistości trudno tu mówić o jakimkolwiek paraliżu, poza tym spowodowanym strachem przed prowadzeniem postępowań. Jakiż to bowiem miałby być paraliż prokuratur apelacyjnych i okręgowych, skoro prokuratury podstawowego szczebla – rejonowe – prowadzą dziś 99 proc. wszystkich postępowań karnych? Skutkiem rozporządzenia Biernackiego byłoby przekazanie ok. 15 proc.  tej liczby do jednostek wyższego szczebla. W rezultacie w prokuraturach apelacyjnych, zatrudniających około 30–40 prokuratorów, znalazłoby się tyle spraw, ile załatwia średniej wielkości  prokuratura rejonowa.

Czy zatem 30 najbardziej doświadczonych prokuratorów nie byłoby w stanie „opanować wpływu" załatwianego każdego roku przez średniej wielkości rejon? Lobbyści z Rakowieckiej udowadniali, że tak właśnie jest. Posłuchał ich minister Grabarczyk, dla którego ważniejszy okazał się paraliż strachu przed prowadzeniem postępowań karnych w prokuraturach apelacyjnych niż paraliż całej prokuratury w obliczu nowych uregulowań procesowych wchodzących w życie 1 lipca tego roku.

W podpisanym przez nowego ministra rozporządzeniu zmieniającym  regulamin Biernackiego  utrzymano właściwość miejscową prokuratur okręgowych i apelacyjnych, ale znacznie ją okrojono. Szczegółowe wyliczenia prowadzą do wniosku, że wzrost obciążenia prokuratur okręgowych będzie wręcz śladowy. Ta niewielka ilość spraw, która przybędzie na tym szczeblu, zdeterminuje faktyczne zniesienie obowiązkowego referatu. I to jest cel twórcy katalogu: aby nowe sprawy trafiały do wydziałów liniowych i aby nie dotknąć przykrym obowiązkiem ich prowadzenia prokuratorów z wydziałów nieliniowych, którzy dziś zajmują się np. nadzorem, wizytacjami, lustracjami, obrotem zagranicznym, sporami kompetencyjnymi, konkursami, szkoleniem, informatyką, występowaniem w drugiej instancji, sprawozdawczością i statystyką. Można zatem przyjąć, że jednym prostym zabiegiem polegającym na okrojeniu katalogu właściwości rzeczowej de facto unicestwiono dwa podstawowe rozwiązania  regulaminu Biernackiego – rzeczoną właściwość przedmiotową i obowiązkowe prowadzenie spraw przez każdego prokuratora.

Aby całkowicie zneutralizować zasadę obowiązkowego referatu,  regulamin Grabarczyka  przewiduje obecnie dodatkowo, że prokurator apelacyjny będzie mógł zarządzeniem zwolnić swojego kolegę z przykrego obowiązku prowadzenia spraw. Właściwość prokuratur apelacyjnych skorygowana została tak, że w zasadzie utrzymany zostanie obecny stan. Mają one, zgodnie z intencją autorów noweli do regulaminu, prowadzić sprawy o poważne przestępstwa korupcyjne i przestępczość zorganizowaną. Słowo „poważne" oznacza, że to apelacje zadecydują, co biorą, a czego nie. Czyli tak jak dotychczas. Jeśli zatem dziś statystycznie prokurator prokuratury apelacyjnej prowadzi jedną sprawę rocznie, to jutro przy obowiązkowym referacie poprowadzi 1/3. Można zatem bez większego ryzyka stwierdzić, że w apelacji żadnego obowiązkowego referatu nie będzie. Tak samo zresztą jak w prokuraturach okręgowych. W nich cała właściwość rzeczowa spadnie na wydziały liniowe, czyli te, które już dziś prowadzą postępowania – śledcze i gospodarcze.

Z  naszych wyliczeń wynikało, że przyjęte we wrześniu rozwiązania odciążą prokuratury rejonowe o 15 proc. spraw. Planowana redukcja prawdopodobnie zmniejszy tę ilość może do ok. 1 proc. Jednocześnie pamiętać należy, że od 1 lipca 2015 r. nastąpi stopniowy wzrost liczby wokand o ok. 50–60 proc. A żeby nie być gołosłownym, warto przytoczyć nieco liczb podawanych w toku konsultacji społecznych przez niektóre jednostki. Np. w Prokuraturze Rejonowej w Cieszynie pod rządami  regulaminu Grabarczyka  spośród wszystkich prowadzonych obecnie spraw ubyłoby osiem.