Mamy prawo do dobrej administracji

Prawo do dobrej legislacji i prawo do dobrej administracji to podstawowe prawa obywatela. Bez jasnego i mądrego prawa oraz bez rozsądnych, działających na ich podstawie instytucji jakiekolwiek poważne mówienie o prawach obywatela jest najwyżej pompatyczną retoryką lub katalogiem pobożnych życzeń.

Pisałem niedawno na łamach „Rzeczpospolitej” o potrzebie naprawy procesu stanowienia prawa, uwagi niniejsze poświęcone są zasadom ogólnym prawa administracyjnego, od których zależy realizacja prawa do dobrej administracji.

Prawo administracyjne jest najobszerniejszą gałęzią polskiego prawa, wie o tym każdy obywatel, który kiedykolwiek próbował uzyskać pozwolenie budowlane, zarejestrować samochód, podjąć działalność gospodarczą. Obejmuje kilkaset ustaw i wiele tysięcy rozporządzeń, których przepisy odnoszą się praktycznie do wszelkich sfer życia jednostki oraz działalności państwa. Prawo administracyjne – inaczej niż prawo karne czy cywilne – nie ma części ogólnej, określającej zasady jego stosowania i ułatwiającej jednolite jego rozumienie.

Brak ten jest mocno odczuwalny, zwłaszcza że prawa administracyjnego jest coraz więcej i wszelkie próby stworzenia spójnego kodeksu tego prawa są bezowocne, choć podejmowano je w niektórych państwach (w Holandii, a także w jednym z landów niemieckich). Pamiętajmy przy tym, że więcej prawa administracyjnego oznacza więcej władzy urzędników, stąd pojawia się także potrzeba wyraźniejszych kryteriów kontroli działania organów administrujących, zwłaszcza w sferze tzw. luzów decyzyjnych. Chyba prezydent Reagan porównał kiedyś administrację do niemowlęcia. Podobnie jak ono ma nieskończony apetyt i nie ponosi żadnej odpowiedzialności.

Z punktu widzenia dobrej administracji koniecznością staje się unormowanie podstawowych, istotnych dla funkcjonowania administracji publicznej kwestii, które w prawie administracyjnym nie zostały w ogóle uregulowane albo uregulowano je fragmentarycznie czy w sposób rozbieżny, chociaż są poważne argumenty przemawiające za ujednoliceniem tej regulacji.

Przyjrzyjmy się najważniejszym grupom problemów, przed którymi staje dziś polskie prawo administracyjne, z nadzieją, że projektowane regulacje przepisów ogólnych prawa administracyjnego okażą się skutecznym lekarstwem.

Po pierwsze, trzeba ujednolicić zamęt terminologiczny. Jest tak wielki, że gdyby nie jego implikacje, byłby wręcz zabawny. Otóż pojęcia najbardziej podstawowe nie doczekały się dotąd oficjalnych definicji. Obecnie nie jest nawet możliwe stworzenie jednolitej, a przy tym zwięzłej, definicji pojęcia „administracja publiczna”, choć od 1995 r. ustawodawca posługuje się określeniem „akty lub czynności z zakresu administracji publicznej”.

Nigdy dotąd ustawodawca nie zdefiniował też pojęcia „urząd”, bardzo często utożsamianego z organem administracji publicznej. Nie zdefiniowano także wcześniej w ustawie takich pojęć jak „kierownictwo”, „kontrola” i „nadzór”, które często traktowano jak synonimy.

Po drugie, prawo administracyjne musi radzić sobie z częstymi zmianami, zważywszy że strukturalnie dotknięte jest swego rodzaju grzechem pierworodnym polegającym na tym właśnie, że często się zmienia. Jasna reguła powinna więc wyraźnie stanowić, że jeżeli nie ma przepisów przejściowych, sprawy, w których postępowania zostały wszczęte przed wejściem w życie nowych przepisów, prowadzi się w oparciu o przepisy dotychczasowe. Oczywiście z wyjątkiem przypadków, gdy nowe przepisy są korzystniejsze dla osób biorących udział w postępowaniu.

W prawie administracyjnym często pojawiają się też luki spowodowane zmianami w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Luki te powstają np. wówczas, gdy likwiduje się organ, a prawo nie określa innego organu, który przejmie jego kompetencje i właściwość. Projektowane przepisy powinny wyeliminować problem pojawiający się przy każdej większej transformacji administracji publicznej (np. w 1990 r.), zapobiegając jałowym i niepotrzebnym sporom kompetencyjnym.

Jako przykład takich sporów można wskazać sprawy związane ze wskazaniem organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dawnych prezydiów rad narodowych dotyczących przejęcia na własność państwa gospodarstwa opuszczonego.

Po trzecie, należy koniecznie uporządkować masę problemów, jakie towarzyszą organizacji i działaniu organów administracji. Projekt przepisów ogólnych opracowanych przez jeden z zespołów eksperckich działających przy rzeczniku praw obywatelskich musi szczególnie delikatnie odnosić się do strukturalnego napięcia związanego z tą problematyką. Trzeba bowiem znaleźć punkt równowagi między ochroną obywateli a ochroną interesu publicznego.

Ochronie praw i interesów jednostek służyć musi domniemanie, że pracownik działający w imieniu organu jest do tego upoważniony. Ochrona interesu publicznego polega natomiast na wyłączeniu tego domniemania, na przykład wtedy, gdy przepisy odrębne wymagają szczególnego upoważnienia. Zakaz wzruszania praw i interesów obywateli nie może też mieć zastosowania, jeśli działają w zmowie lub w złej wierze. Taki mechanizm, zwiększając bezpieczeństwo prawne obywateli, umożliwia tym samym wzrost ich zaufania do organów administracji publicznej, a zarazem zabezpiecza przed nadużywaniem instrumentów ochrony praw i interesów przez obywateli.

Czas też, aby prawo wyraźnie nałożyło na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania zarówno z innymi organami państwowymi, jak i z organizacjami samorządowymi oraz społecznymi. Wymiana informacji w formie elektronicznej jest właśnie jednym ze sposobów współdziałania, nawiązującym do postępującej informatyzacji administracji publicznej.

Trzeba promować stosowanie nowych technologii komunikacyjnych w administracji, gdyż przynoszą one wymierne oszczędności: finansowe, bowiem poczta elektroniczna jest wielokrotnie tańsza niż tradycyjna, a także czasowe, gdyż e-maile docierają szybciej niż listy. Poza tym brak obowiązku wykorzystywania tej formy komunikacji między organami byłby niezrozumiały w sytuacji, gdy jest ona przewidywana do komunikacji z obywatelami, np. w ordynacji podatkowej.

Czwarta, wielka grupa problemów polskiego prawa administracyjnego dotyczy pewności praw i obowiązków. Nierzadko w przeszłości zdarzało się, że o prawach i obowiązkach jednostek organy decydowały na podstawie niepublikowanych źródeł prawa wewnętrznego. Dopiero orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukróciło takie praktyki.

Jednakże nawet Konstytucja RP i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych nie gwarantują w sposób pełny przestrzegania zasady legalizmu. Przypadki działania w oparciu o niewystarczające podstawy prawne zdarzają się nadal. Równie często organy unikały podania konkretnej podstawy prawnej swojego działania lub zaniechania.

Zasadą w myśl projektowanych przepisów ogólnych ma być osobisty charakter praw i obowiązków administracyjnych. Reguła ta – jak każda – posiada wyjątki. W razie wątpliwości uznaje się, że charakter osobisty mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, niezbywalnych uprawnień lub upoważnień, szczególnych kwalifikacji lub umiejętności.

Projekt ustawy o dobrej administracji nie powinien wzbudzić kontrowersji politycznych, choć nasi politycy nawet w oczywistych sprawach potrafią się różnić

W odróżnieniu od praw i obowiązków o charakterze osobistym prawa i obowiązki nieosobiste przechodzą na następców prawnych. Organy administracji publicznej powinny otrzymać kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia praw lub obowiązków osobistych oraz rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących przejścia praw lub obowiązków nieosobistych na następców prawnych. Przyczyni się to do stabilizacji obrotu prawnego, ponieważ stwarza się tryb rozstrzygania wątpliwości związanych ze stosowaniem tych przepisów.

Przewiduje się też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie. Takie rozwiązanie jest podyktowane koniecznością szybkiego, merytorycznego i prawomocnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach administracyjnych. Pilna jest także regulacja stwierdzania bezskuteczności działań władczych podjętych w innych formach niż decyzja lub postanowienie, a brak było do tej pory trybu usuwania skutków nielegalnych działań władczych.

Po piąte, w nowych przepisach ogólnych prawa administracyjnego powinny także znaleźć się podstawowe zasady załatwiania spraw administracyjnych. Pojęcie sprawy administracyjnej jest szerokie i nie ogranicza się do spraw indywidualnych. Celem tych zasad jest ujednolicenie standardu gwarancji ochrony interesu jednostki i interesu publicznego.

Trzeba zapewnić traktowanie wszystkich adresatów działań organów administracyjnych zgodnie z zasadą równości w ramach jednej sprawy dotyczącej wielu podmiotów oraz w odrębnych sprawach dotyczących różnych podmiotów, ale podobnych do siebie. Warto wprowadzić obowiązek oceny skutków działania organu w sferze ich odbioru, zarówno w świadomości społecznej jednostkowej, jak również zbiorowej, traktowanych jako podstawy budowania autorytetu prawa oraz efektywności administrowania.

Doniosłe konsekwencje obowiązywania w państwie prawa konstytucyjnej zasady proporcjonalności muszą też znaleźć wyraz w przepisach o sprawach administracyjnych, w których jest ona realizowana w postaci zasady adekwatności. Wyraża się w dostosowywaniu założeń obarczania jednostki obowiązkami lub ograniczania jej praw do ustalonych przez organ administracyjny celów prawa i dobra społecznego.

Do ważnych zasad ogólnych działania administracji powinien też należeć obowiązek zachowania bezstronności (obiektywizmu) w załatwieniu sprawy oraz działania etycznego. Organ administracyjny musi również ponosić wyłączną odpowiedzialność za skutki własnego zaniechania wykonania obowiązków.

Warto rozważyć zapobieganie przypadkom, ujawnionym w orzecznictwie sądu administracyjnego, praktyk obchodzenia lub ograniczania skutków działań nadzorczych lub kontroli sądu przez eliminowanie ze sprawy tych elementów, które były podstawą obalenia aktu, czynności lub innego działania organu administracyjnego.

Wreszcie niezmiernie istotne jest, by wykluczono możliwość pozostawienia przez organ administracyjny sprawy otwartej, bez rozstrzygnięcia, które może być skontrolowane na drodze administracyjnej oraz sądowej.

Szósta grupa problemów prawa administracyjnego dotyczy kar administracyjnych. Komitet Ministrów Rady Europy zaobserwował zjawisko żywiołowego „rozprzestrzeniania się sankcji administracyjnych”, dlatego w projektowanych przepisach ogólnych prawa administracyjnego nie może zabraknąć miejsca dla przepisów o karach administracyjnych, zespalających pochodzące z różnych okresów rozwiązania prawne.

Podstawą nałożenia kary administracyjnej może być wyłącznie przepis ustawy. Niedopuszczalne jest też kilkakrotne karanie w trybie administracyjnym za „to samo”. Koresponduje to z art. 4 protokołu nr 7 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który wyraźnie znosi podwójne karanie za jeden czyn, nawet na podstawie przepisów chroniących odmienne interesy społeczne.

Trzeba też wyraźnie określić kryteria wyboru kary, gdy przepisy ustawy przewidują możliwość wyboru zarówno rodzaju, jak i wysokości kary. Działanie organów administracji zostałoby w ten sposób poddane w miarę uchwytnym kryteriom oceny i nie nosiłoby cech arbitralności. Obecnie obowiązuje wiele przepisów wskazujących jedynie górną granicę kary (co oddaje, np. zwrot: „…może wymierzyć karę do wysokości 500 000 zł”) albo wchodzące w grę typy kar (np. wymierzenie kary pieniężnej lub cofnięcie uprawnienia).

Na koniec: wprowadzenie ogólnej regulacji dotyczącej porozumień administracyjnych jest dziś koniecznością, a instytucja ta przestała być pojęciem jedynie akademickim, teoretycznym. W praktyce administracyjnej mamy do czynienia z licznymi przykładami porozumień zawieranych na przykład przez organy administracji publicznej między sobą, a także z innymi jednostkami organizacyjnymi państwowymi, samorządowymi, społecznymi lub innymi w celu realizacji zadań i spraw z zakresu administracji publicznej. Nie mogą one jednak stanowić podstawy do podejmowania działań władczych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Pomijano dotąd określenie reguł, na jakich następować ma zawieranie takich porozumień i ustalających zasady ich wykonywania oraz konsekwencje niewywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań. Najwyższy też chyba czas na całkowicie nowe w polskim prawie administracyjnym uregulowania przewidujące zawieranie przez organy administracji umów z osobami prywatnymi. Warto sięgnąć tu do sprawdzonych w praktyce rozwiązań funkcjonujących w prawie niemieckim. Zawierana umowa mogłaby mieć wpływ na treść stosunków prawnych jednostki i administracji publicznych, a gdy strony tak ustalą – nawet zastąpić akt lub czynność przewidziane przepisami prawa.