Wysoka cena za rozbicie układu

Kiedy pierwszy rząd utworzony przez PiS objął władzę, celowo wymienił znaczną część pracowników administracji rządowej. Strategia ta miała na celu wyeliminowanie tak zwanej szarej sieci (domniemanych niejawnych powiązań polityków, urzędników i zewnętrznych interesów), która postrzegana była jako jedna z głównych przyczyn korupcji w postkomunistycznej Polsce.

Wśród pierwszych działań podjętych przez rząd Marcinkiewicza było zatem rozpoczęcie zasadniczej reformy służby cywilnej, a wiązało się to ze znacznie większym upolitycznieniem procesu rekrutacji urzędników administracji rządowej.

Jako autorzy raportu o występowaniu stref korupcji w Polsce musimy przyznać, że upolitycznienie personelu ministerialnego mogło faktycznie doprowadzić do eliminacji niektórych skorumpowanych układów istniejących w Polsce. Ale jednocześnie ta sama strategia spowodowała pojawienie się innych czynników ryzyka występowania korupcji.

Strategia przyjęta przez rząd PiS po 2005 roku spowodowała wzrost personalizacji, przyczyniając się tym do wzmocnienia powiązań urzędników ministerialnych z interesami zewnętrznymi, przez to zmniejszała prawdopodobieństwo wykrycia ludzi potencjalnie nieuczciwych i niekompetentnych. Przy okazji pracownicy ministerstw stracili pewność stabilnego zatrudnienia, co obniżyło ich motywację do budowania własnego wizerunku opartego na uczciwości i kompetencji. Cena, jaką zapłacono za próbę rozbicia starego układu, może więc okazać się dość wysoka.

Upolitycznienie państwowych kadr przekłada się w głównej mierze na korupcję na wyższych szczeblach

Nasz raport wskazuje, że upolitycznienie państwowych kadr przekłada się w głównej mierze na korupcję na wyższych szczeblach. Realizowanie decyzji politycznych w ministerstwach jest narażone na wiele zagrożeń korupcyjnych. Natomiast upolitycznienie personelu ministerialnego nie sprzyjało zapewnieniu efektywnej instytucjonalizacji sposobu realizacji decyzji politycznych przez administrację rządową.

W ostatnich latach podjęto w Polsce wiele działań mających na celu podniesienie jakości polityki. Skutkiem tego było stworzenie przepisów określających podział kompetencji w ramach ministerstw, wytworzenie mechanizmów wewnętrznej kontroli w resortach, koordynacja procesu realizacji decyzji politycznych i wykorzystanie w nim informacji oraz ekspertyz.

Niemniej jednak w praktyce takie formalne zasady często nie są prawidłowo stosowane. W efekcie realizacja decyzji politycznych w aparacie ministerialnym w Polsce jest niespójna, brak jej stabilności strukturalnej. Jest wciąż wiele nieformalnych, spersonalizowanych form koordynacji i kontroli. Podczas gdy rządy kierowane przez PiS z pewnością były szczere w swojej ambicji zwalczania korupcji na szczeblu ministerialnym, ich polityka kadrowa przyniosła niezamierzone skutki, w większym stopniu przyczyniając się do powstania nowych zagrożeń niż do eliminacji starych.

Brak instytucjonalizacji procedur realizacji decyzji politycznych oraz znaczny poziom niespójności w podejściu do tego problemu mogą być bezpośrednio związane z polityką personalną prowadzoną przez ostatnie rządy polskie. Istnieje zaskakująca zbieżność między postępującą korupcją w Polsce z jednej strony (na co wskazują niekorzystne dla Polski wyniki w rocznym indeksie percepcji korupcji opublikowanym przez Transparency International) a sposobem kierowania administracją rządową z drugiej.

Zagrożenia związane z korupcją rzecz jasna nie pojawiły się nagle w czasach rządów PiS. W rzeczywistości to rządy SLD (2001 – 2005) zapoczątkowały proces osłabiania zdolności administracji rządowej do zmniejszania zagrożeń związanych z korupcją na wysokim szczeblu. Skutki tego stały się aż nazbyt widoczne po serii skandali korupcyjnych ujawnionych za rządów lewicy. Podejście PiS do polityki personalnej było więc kontynuacją niedobrych obyczajów z przeszłości. W konsekwencji objęcia aparatu państwowego przez partie centroprawicowe pojawiły się jednak także nowe modele upolitycznienia administracji.

Należy wszakże zauważyć, że zmiany personalne w administracji rządowej niekoniecznie powodują powstanie większej liczby zagrożeń korupcyjnych w procesie legislacyjnym. Analizując administrację rządową pod kątem jej podatności na korupcję, trzeba stwierdzić, iż działa w niej kilka mechanizmów. Decydując się na zastosowanie instrumentu, jakim jest szeroko zakrojona wymiana pracowników administracji, rządy muszą więc podjąć działania uzupełniające. Na przykład takie jak zwiększenie monitorowania procesu podejmowania decyzji oraz stworzenie nowych ścieżek kariery.