Rostowski o polityce gospodarczej rządu Donalda Tuska

Pierwsze półrocze 2012 roku będzie wielkim testem dla powodzenia całości projektu Platformy Obywatelskiej. W tym czasie plan przeprowadzenia wchodzących stopniowo w życie reform strukturalnych, które w zasadniczy sposób zmienią pozycję i status Polski w Europie, musi zostać zrealizowany. Z tego punktu widzenia to najważniejszy etap projektu. Ale warto pamiętać i podsumować wcześniejsze etapy. Mało kto bowiem patrzy na to jako na przemyślany i konsekwentnie wdrażany plan. Myślę, że po lekturze tego artykułu nie będzie już takich wątpliwości.

Strategia długiego marszu

W zasadzie od początku naszych rządów między rządem a ekonomistami i komentatorami powstała wyraźna różnica zdań co do taktyki wdrażania projektu naprawy finansów publicznych. Projekt PO – zdefiniowany przez Donalda Tuska – zawsze pomyślany był na co najmniej dwie kadencje. Chcieliśmy się odciąć od „reformatorskiego efektu jo-jo", na który cierpiała polska polityka gospodarcza od 20 lat.

Zamiast tego, czego Polska naprawdę potrzebowała, czyli spokojnego i stopniowego, lecz stanowczego wysiłku reformatorskiego a ' la Margaret Thatcher, trwającego nawet całe dziesięciolecie, część polityków i komentatorów przyjęła jako aksjomat polityki gospodarczej coś zupełnie odwrotnego: liberalny i reformatorski rząd może coś zdziałać jedynie z zaskoczenia w pierwszym roku swej pierwszej – i ostatniej – kadencji. Nazywam to mitem wielkiego skoku reformatorskiego.

Naszym zdaniem taki wielki skok reformatorski zwiększał prawdopodobieństwo recydywy populistycznej przy następnych wyborach i odwrócenia przeprowadzonych reform (vide zlikwidowane kas chorych lub wyłączenie z powszechnego systemu emerytalnego służb mundurowych).

Takie podejście odrzuciliśmy z powodów politycznych i merytorycznych. Po pierwsze, uznaliśmy, że Polska po 20 latach od przemian ustrojowych stała się dojrzałą demokracją, którą stać, jak inne państwa demokratyczne, na długodystansowy wysiłek reformatorski. Po drugie, z powodów merytorycznych – każda reforma niesie ze sobą ryzyko błędów (technicznych lub koncepcyjnych). Im więcej takich rewolucyjnych reform przeprowadza się w krótkim czasie, tym większe ryzyko, że błędy się popełni (np. część reformy OFE polegającej na inwestowaniu przez nie w dług publiczny).

Właśnie dlatego uznaliśmy, że pierwsza kadencja będzie kadencją spokojnych i stopniowych reform wdrażanych bez niepotrzebnej, aroganckiej retoryki reformatorskiej. W ciągu roku okazało się jednak, że z konieczności musi się ona stać także kadencją walki ze skutkami największego kryzysu gospodarczego po drugiej wojnie światowej.

W pierwszej kadencji, mimo tych ograniczeń, przeprowadziliśmy kilka bardzo ważnych zmian strukturalnych, takich jak: podwyższenie o pięć lat efektywnego wieku emerytalnego dla osób, które wcześniej (przed reformą) mogły uzyskać uprawnienia do wcześniejszych emerytur; uchwalenie reguły wydatkowej, która razem z twardym trzymaniem wydatków formalnie jej niepodlegających zapewniła, że w latach 2011 i 2012 krajowe wydatki publiczne w relacji do PKB spadną łącznie o 30 mld zł i w tym roku osiągną jeden z trzech najniższych poziomów 20-lecia. Pozwoli to zlikwidować nadmierny deficyt już w 2012 r., w co rok temu nie wierzył prawie żaden znany ekonomista czy komentator.

Udowodniliśmy, że wbrew mitowi „wielkiego uderzenia reformatorskiego" można bolesne (dla niektórych potężnych lobby) reformy przeprowadzić nawet w ostatnim roku kadencji. Widać to na przykładzie reform w nauce i szkolnictwie wyższym czy też ostatnio głośnej ustawie refundacyjnej. Na tym ostatnim przykładzie widać jednak także, jak nawet relatywnie małe błędy techniczne mogą nieść ze sobą znaczące koszty polityczne.

Jednak najważniejszym wyzwaniem minionej kadencji było zneutralizowanie skutków światowego kryzysu zarówno jeśli chodzi o utrzymanie wzrostu, jak i zahamowanie wzrostu długu oraz zlikwidowanie nadmiernego deficytu. Biorąc pod uwagę takie kryteria oceny, śmiało można powiedzieć, że nasza polityka walki z wielkim światowym kryzysem lat 2008 – 2011 okazała się najskuteczniejsza w Europie. Mało kto w Polsce zdaje sobie sprawę ze stopnia, w jakim wyprzedziliśmy naszych partnerów unijnych w tym okresie.

Weźmy jedną z – wydawałoby się, najmniej dla rządu korzystnych – zmiennych, czyli wzrost długu publicznego. Powszechnie wiadomo, że dług publiczny w Polsce wzrósł o ponad 300 mld zł. Ale jeżeli chcemy porównać Polskę do innych krajów Unii, to widzimy, że aż 20 z naszych partnerów miało większy wzrost relacji długu do PKB w tym okresie niż Polska, w tym takie wzory dyscypliny finansowej, jak Niemcy czy Holandia: u nas ta relacja wzrosła o 11,7 proc., w Niemczech o 16,5 proc., w Holandii o 18,9 proc., a przeciętnie w Unii o 23,5 proc.

Po owocach ich poznacie

Co więcej, należymy do bardzo nielicznej grupy krajów UE, które wpłacają co roku gigantyczne kwoty na otwarte fundusze emerytalne. Gdybyśmy tego nie robili (a nie robi tego większość krajów Europy), to wzrost relacji naszego długu do PKB w tych latach byłby o połowę mniejszy. Taka miara wzrostu naszego zadłużenia byłaby bardziej porównywalna do wyników naszych partnerów w Unii. Gdybyśmy tę miarę zastosowali, to jedynie trzy kraje spośród 27 członków Unii miałyby podczas kryzysu mniejszy wzrost relacji długu do PKB. To Estonia, Bułgaria i Szwecja, a nasz wynik – według tej miary – byłby czterokrotnie lepszy od przeciętnej unijnej.

Jak to osiągnęliśmy? Po prostu dzięki temu, że w Polsce mieliśmy w latach 2008 – 2011 najszybszy rozwój gospodarczy w całej Unii, i to z bardzo znaczącą nadwyżką. Nasze PKB w tym okresie wzrosło o 15,5 proc., gdy w Unii spadło o 0,5 proc. Najbardziej uderzające porównanie jest z krajem, który znalazł się na drugim miejscu na podium – Słowacją. Tam wzrost wyniósł jedynie 8 proc. Na trzecim miejscu była Malta z 6,7 proc. wzrostu, a wszystkie inne kraje – z tych, które uniknęły spadku PKB – łącznie z tak często chwaloną Szwecją, osiągnęły mniej niż 4 proc. skumulowanego wzrostu.

Rozwojowi gospodarczemu towarzyszył w naturalny sposób wzrost zatrudnienia. Ilość zatrudnionych zwiększyła się o 850 tys. od 2007 do 2011 r. Plasuje to Polskę na drugim miejscu w całej Europie, tuż za Niemcami, które mają przecież ponaddwukrotnie więcej mieszkańców. Nawiasem mówiąc, jest to dowód, że nasze rozwiązania socjalne, jakiekolwiek słabości by miały, w praktyce nie zniechęcają ludzi do pracy, mimo twierdzeń niektórych ekonomistów. Ten fakt można zaobserwować jeszcze jaśniej, jeśli popatrzymy na dłuższy okres, np. od 2004 r.: w tym czasie aż 2,3 miliona dodatkowych osób podjęło pracę w Polsce.

Mając świadomość przywołanych powyżej faktów, większość ekonomistów przyznaje, że nasza walka z pierwszą fazą kryzysu zakończyła się sukcesem. Ostatecznie potwierdziły to najnowsze prognozy Komisji Europejskiej, która przyznała, że już w tym roku Polska zlikwiduje nadmierny deficyt, obniżając go do poziomu 3,3 proc. PKB.

W grudniu 2009 roku dziesięcioro ekonomistów w apelu do rządu nawoływało do szybkich i radykalnych reform, wskazując, że tylko w ten sposób będziemy w stanie powstrzymać narastający dług i ograniczyć deficyt. Dziś już wiemy, co by się stało, gdyby Polska wykorzystała kryzys do przeprowadzenia tzw. głębokich reform (czytaj: drastycznych cięć wydatków). Możemy to ocenić, patrząc na wyniki właśnie takiej polityki na Litwie i Łotwie. W latach 2008 – 2011 Litwa odnotowała wzrost relacji długu do PKB o 20,9 pkt proc. (czyli prawie dwukrotnie więcej niż Polska), a Łotwa aż o 35,8 pkt proc., co jest czwartym najwyższym wzrostem w całej Unii Europejskiej w tym zakresie.

Na Litwie PKB spadło o 5,7 proc., a na Łotwie o 17,1 proc. Na Litwie bezrobocie wzrosło w tym okresie ok. 11 pkt proc., a na Łotwie o nieco ponad 10 pkt proc. Dla porównania, według jednolitej metodologii unijnej w Polsce bezrobocie nawet lekko spadło (o 0,3 pkt proc.)!

Zostawiając na boku prawdopodobne katastrofalne skutki polityczne dla Polski takiego „bałtyckiego" scenariusza gospodarczego i odrzucając kategorycznie teorię, według której im gorzej, tym lepiej, można z całym przekonaniem stwierdzić, że nasza polityka pozwoliła też Polsce w pełni wykorzystać unikalną szansę, jaką dała nam dostępność do środków unijnych.

Zaskakujące exposé

Od początku było tak, że to druga kadencja rządów Platformy miała być kadencją głębokich reform strukturalnych. Osłupienie, w jakie w pierwszej chwili exposé premiera wprawiło prawicową opozycję, ma wydźwięk raczej smutny. Wynika z niego, że opozycja w pełni uwierzyła w swoją (i swoich komentatorów) propagandę, że rząd Platformy nie zreformuje kraju i nie chce reformować, że pragnie jedynie mieć władzę i nic nie robić.

„Jak to? Ten sam Tusk, który przez cztery lata nic nie robił – i dzięki temu wygrał niesłusznie wybory – teraz chce reformować kraj? To jakiś absurd! Chyba tylko udaje... zresztą, zapewne mu się to nie uda! Bo PSL, bo związki zawodowe, bo strach przed następnymi wyborami, a w ogóle, gdzie są projekty ustaw? Jeszcze nie są gotowe? Więc chyba to wszystko lipa!".

A tymczasem reformy ogłoszone w exposé, szczególnie cztery reformy systemu emerytalnego, czyli stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego, reformy KRUS i emerytur mundurowych oraz lepiej adresowane emerytury górnicze, powinny zapewnić Polsce stabilne finanse publiczne w średnim i długim horyzoncie czasowym. Dzięki temu pozwolą z czasem na podwyższenie notowań Polski przez agencje ratingowe, co obniży koszty obsługi długu publicznego i prywatnego. Jeśli Polska osiągnie rating Czech, to może to oznaczać spadek kosztów obsługi długu publicznego o prawie połowę w drugiej części obecnego dziesięciolecia. Oszczędzalibyśmy wtedy ok. 20 mld zł rocznie, mniej więcej tyle, ile dzisiaj wydajemy na budowę dróg krajowych.

Podobnie spadną koszty uzyskania kapitału przez polskie firmy, co zasadniczo zwiększy ich możliwości tworzenia nowych miejsc pracy. To właśnie dzięki takiemu „pozytywnemu sprzężeniu zwrotnemu" ta sama reforma emerytalna, która w następnej dekadzie zwiększy liczbę aktywnych Polek i Polaków na rynku pracy o ponad pół miliona, umożliwi także stworzenie im dobrze opłacanych miejsc pracy.

Wiarygodność tu i teraz

Jednak aby tak się stało, Polska musi zwiększyć swoją wiarygodność nie tylko w przyszłości, ale także tu i teraz. Dlatego tak ważne jest zlikwidowanie nadmiernego deficytu w tym roku. Obniżenie deficytu sektora publicznego o jakieś 4,8 pkt proc. PKB (z 7,8 proc. w 2010 do 3 proc. w 2012 r.), czyli o siedemdziesiąt parę miliardów złotych w ciągu dwóch lat, większości ekonomistów wydawało się zupełnie niemożliwe raptem rok temu. Dziś, choć nadal niektórzy wątpią, to najbardziej prestiżowe międzynarodowe instytucje finansowe potwierdzają, że jeśli rozwój gospodarczy ukształtuje się na prognozowanym poziomie 2,5 proc., to sukces jest jak najbardziej możliwy.

Zasadniczym elementem naszej strategii konsolidacji finansów publicznych jest tzw. reguła wydatkowa, która przy 6,5-proc. wzroście nominalnego PKB (np. na skutek 2,5 proc. inflacji i 4-proc. realnego wzrostu) zapewnia 1,2 proc. spadku relacji wydatków do PKB co roku, czyli przy przyszłorocznym PKB – ok. 20 mld zł oszczędności. W ciągu dwóch lat reguła, wraz z twardym trzymaniem wydatków formalnie jej niepodlegających, powinna więc dać łącznie niecałe 40 mld zł oszczędności. Dodatkowo, reformy strukturalne, takie jak wzrost efektywnego wieku emerytalnego na skutek ograniczenia uprawnień do wcześniejszych emerytur, powinny dać w tych latach ponad 10 mld zł, a obniżenie składki emerytalnej przekazywanej do OFE ponad 16 mld zł.

Jednakże spowolnienie wzrostu w tym roku – na skutek europejskiego kryzysu zadłużenia – oznacza, że skutki reguły wydatkowej będą w 2012 r. nieco mniejsze. Aby temu przeciwdziałać i jednak zlikwidować nadmierny deficyt, wprowadziliśmy w budżecie na ten rok dodatkowe dochody: z podwyższenia składki rentowej (nieco ponad 4 mld zł netto dla całego sektora publicznego), z udziałów Skarbu Państwa w spółkach (2,2 mld zł) i z nowego podatku od kopalin (1,8 mld zł). Wzrost wszystkich podatków (także tych podwyższonych w 2011 r.) i wpływy z tytułu dywidend przyniosą ok. 17 mld zł w tym roku i 26 mld zł łącznie w latach 2011 – 2012, czyli ok. 1/3 całego dostosowania fiskalnego.

Niskie podatki

Według Europejskiego Urzędu Statystycznego w 2010 r. aż 20 krajów UE miało wyższy niż Polska udział danin publicznych w PKB, a polskie obciążenia fiskalne są o prawie 8 proc. PKB mniejsze od unijnej przeciętnej. Co więcej, różnica dzieląca nas od najniższego poziomu opodatkowania w Unii (na Litwie i w Bułgarii) stanowiła jedynie 4,4 proc. A różnica między najniższym udziałem podatków i składek (w Danii) i udziałem polskim stanowiła aż 16,8 proc. PKB. Gdybyśmy w 2010 r. mieli takie podatki, jakie przeciętnie są w Unii, to nawet w tym najgorszym roku Polska miałaby deficyt w okolicach zero proc. PKB, czyli miałaby zbilansowany budżet (!), co byłoby trzecim najlepszym wynikiem w Europie.

Zawsze traktowaliśmy i traktujemy nasz niski poziom opodatkowania jako żelazną i nienaruszalną rezerwę, do której sięgnęliśmy jedynie wtedy (2011 – 2012), kiedy utrzymanie krótkoterminowej stabilności finansów publicznych tego wymagało.

Nasza polityka makroekonomiczna będzie prosta: w średnim horyzoncie czasowym trwale zmniejszamy wydatki publiczne (z wyjątkiem wydatków rozwojowych, takich jak inwestycje publiczne), aby obniżyć deficyt sektora finansów publicznych do wskaźnika poniżej 1 proc. w 2015 r. Dopiero po osiągnięciu tego wskaźnika dalsze obniżenie wydatków pozwoli na stopniowe obniżanie podatków.