Błędy unijnych negocjatorów

W trwające pięć lat rokowania o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej zaangażowane były dziesiątki tysięcy doskonale opłacanych urzędników Komisji Europejskiej i rządów 15 państw ówczesnej Wspólnoty i niewiele mniej negocjatorów z krajów kandydackich. Mimo to nie zdołali oni przewidzieć, jak faktycznie będzie wyglądało największe poszerzenie w historii UE i jakie ono przyniesie efekty. Dziesięć lat po przyjęciu Polski do Unii wiadomo już, że popełnili przynajmniej dziesięć błędów.

1.? Pokusa „małego poszerzenia"

Pokusa „małego poszerzenia" była żywa aż do ostatnich godzin szczytu w Kopenhadze w grudniu 2002 r. Nawet w tym decydującym momencie przywódcy mniejszych państw kandydackich, na czele z ówczesnym premierem Węgier Peterem Medgyessym, starali się wykorzystać warunki stawiane przez Polskę w rokowaniach (domagaliśmy się większych subwencji dla rolnictwa), aby przekonać Brukselę do szybkiego poszerzenia Unii bez naszego kraju. Taka koncepcja miała wielu zwolenników także w Komisji Europejskiej i rządach państw zachodnich. Małe kraje kandydackie nie tylko nie stawiały żadnych warunków, ale też powszechnie uważano, że Węgry, Czechy i republiki bałtyckie są o wiele lepiej przygotowane do członkostwa niż Polska.

Prawda okazała się inna: w ciągu dziesięciu lat Polska dokonała największego skoku w rozwoju (z 51 do 69 proc. średniej rozwoju Unii wobec przejścia z 63 do 68 proc. w przypadku Węgier), nie wpadła też w recesję, która okazała się bardzo głęboka na przykład dla Bałtów.

W 2004 r. koncepcję „małego poszerzenia" zablokowały Niemcy, ale uczyniły to ze względów politycznych i historycznych. Dziś wiadomo, że strategia Berlina broniła się także z punktu widzenia gospodarki.

2. ?Wieś nie sprosta konkurencji

Dobrze zapamiętałem, jak w 2001 r. Franz Fischler, ówczesny komisarz ds. rolnictwa, przekonywał mnie w trakcie wywiadu dla „Rz", że przynajmniej przez kilka lat po przystąpieniu naszego kraju do Unii polska wieś powinna być wykluczona ze wspólnego rynku. Nadal miałyby obowiązywać cła w handlu żywnością, a dopłaty bezpośrednie dla polskich rolników byłyby odłożone na później. Austriackiemu politykowi nie chodziło tylko o oszczędności dla budżetu Brukseli. Był przekonany, że w bezpośredniej konfrontacji polska produkcja rolna zostanie „zmieciona" przez znacznie tańszą ofertę zachodnich, przede wszystkim francuskich, farmerów.

Ten scenariusz się nie spełnił. Mimo że od razu zniesiono wszelkie przeszkody w handlu rolnym, polska nadwyżka w wymianie żywności z resztą Unii (w tym z samą Francją) szybko rośnie, a dochody rolników w ciągu dziesięciu lat się podwoiły. I to mimo że nasi rolnicy wciąż nie dostają takich samych dopłat bezpośrednich jak francuscy farmerzy.

3. Nieufna Francja

Francja, obok Republiki Federalnej Niemiec najbardziej wpływowy kraj Unii, nie tylko w 2004 r., ale i przez wiele kolejnych lat nie pogodziła się z poszerzeniem Wspólnoty. Francois Mitterrand, Jacques Chirac i następni prezydenci byli przekonani, że przyjęcie do Unii krajów Europy Środkowej naruszy równowagę w UE między Berlinem i Paryżem. Uważali, że tak naprawdę Węgry, Czechy, ale także Polska to po prostu „zaplecze" Niemiec. Chirac przeforsował więc przyjęcie do UE państw powszechnie uważanych za nieprzygotowane, ale za to frankofilskich: Rumunii i Bułgarii.

Zgoda na przyjęcie euro i pozbycie się złotego, bodaj największy akt ograniczenia suwerenności narodowej, w ogóle nie stanowił dla Warszawy problemu

Dziesięć lat później okazuje się, że dystans w potencjale ekonomicznym między Niemcami i Francją rzeczywiście się pogłębia, ale nie z powodu poszerzenia, tylko zaniechania przez Paryż reform gospodarczych i społecznych. Polska stała się zaś samodzielnym graczem w Brukseli, któremu w niektórych kluczowych dziedzinach – jak polityka obronna – jest zdecydowanie bliżej do Francji niż Niemiec. Francois Hollande stara się teraz odbudować współpracę w Trójkącie Weimarskim: w takim układzie Paryż czuje się lepiej niż wtedy, gdy musi w pojedynkę stanąć naprzeciw niemieckiego giganta.

4. ?Niemcy wykupią polską ziemię

Polska obawiała się potęgi zjednoczonych Niemiec przynajmniej tak samo jak Francja. Ale strach, zamiast podważać sens samego poszerzenia Unii, sprawił, że nasi negocjatorzy skupili się na jednym obszarze rokowań: swobodzie zakupu ziemi przez cudzoziemców. Część polskich polityków, przede wszystkim wywodzących się z ówczesnego ZChN, chciała nawet wystąpić o stały wyjątek od swobody zakupu ziemi. To mogło sparaliżować rokowania, bo Bruksela na ustępstwo dotyczące fundamentów wspólnego rynku zgodziła się tylko raz: w przypadku działek rekreacyjnych w Danii. Ostatecznie stanęło na 12-letnim okresie przejściowym w sprawie gruntów rolnych i pięcioletnim przy innego typu nieruchomościach, jak działki rekreacyjne.

Dziś temat nie wzbudza już zainteresowania mediów. Ceny ziemi ornej w Polsce szybko zrównują się z tymi na Zachodzie (według GUS stawki wzrosły o 300 proc. od 2004 r.) z powodu rosnącej opłacalności produkcji rolnej i zamożności wsi. To raczej Polacy kupują mieszkania w rejonach Niemiec sąsiadujących np. ze Szczecinem. A sami Niemcy nadal wolą kupować działki na Wyspach Kanaryjskich czy w Portugalii niż na znacznie chłodniejszych Mazurach.

5. Prawo ?do pracy od zaraz

Z równą determinacją polscy negocjatorzy domagali się pełni praw dla Polaków w możliwości podejmowania pracy we wszystkich krajach Unii. Ostatecznie pod naciskiem ówczesnego kanclerza Niemiec Gerharda Schroedera stanęło na kompromisie: każdy kraj starej Wspólnoty mógł wprowadzić dowolny okres przejściowy, ale nie dłuższy niż siedem lat. Wielka Brytania, Szwecja i Irlandia od razu zniosły restrykcje, ich śladem szybko poszły kolejne państwa Unii. Brytyjski rząd spodziewał się bardzo ograniczonej (13 tys. osób) grupy imigrantów. Stało się inaczej. Ruszyła ogromna (szacowana na przynajmniej milion osób) fala młodych Polaków, z których ogromna część wylądowała na zmywaku.

Kryzys gospodarczy, który wybuchł trzy lata po przyjęciu Polski do Unii, jeszcze bardziej utrudnił perspektywy awansu polskim emigrantom. Prof. Krystyna Iglicka mówi o „straconym pokoleniu" ludzi, którzy nie wykorzystają swojego potencjału na Zachodzie, ale którym trudno też wrócić do Polski, bo najczęściej nie mają ani znaczących oszczędności, ani wykształcenia. Gdyby polscy negocjatorzy od razu pogodzili się z siedmioletnim okresem przejściowym, takiej fali zapewne by nie było. W 2011 r. kryzysowa Unia w zestawieniu z rozwijającą się Polską wyglądała już znacznie mniej atrakcyjnie niż w 2004 r.

6. Euro bez wahań

Negocjacje akcesyjne były grą do jednej bramki: Polska chciała jak najszybciej przystąpić do Unii, Zachód tonował nasze ambicje. Zgoda na przyjęcie euro i pozbycie się złotego, bodaj największy akt ograniczenia suwerenności narodowej, w ogóle nie stanowiła wówczas problemu: Warszawa zgodziła się na to bez wahania, choć mogła się starać o stały wyjątek w tej sprawie, tak jak to zrobiły Wielka Brytania i Dania. Wówczas przyjmowano jednak jako coś oczywistego, że polskie społeczeństwo zasadniczo składa się z euroentuzjastów.

Dziś widać, że tak nie jest. Większość Polaków popiera integrację jako katalizator wzrostu gospodarczego i źródło funduszy unijnych, ale już nie jako ponadnarodową organizację polityczną, która mogłaby rywalizować z USA, Chinami czy Rosją. Zaledwie kilkanaście procent respondentów chce przyjęcia wspólnego pieniądza, choć to wokół strefy euro będzie budowana bardziej zintegrowana wspólnota. Te nastroje na razie nie doprowadziły do zepchnięcia Polski na margines głównego nurtu rozwoju Unii. Ale to może się zmienić po 2015 r., jeśli w referendum Brytyjczycy zagłosują za wystąpieniem z UE. Wówczas Niemcy i Francja zaczną budować z nowym zapałem „kontynentalną", bardziej zintegrowaną organizację, w której dla krajów, które nie chcą euro, nie będzie miejsca.

7. Niesterowna Wspólnota

Główny argument przeciwników przyjęcia nowych krajów do Unii – że Wspólnota przestanie być sterowna, gdy przystąpią do niej biedniejsze kraje postkomunistyczne – był systematycznie wysuwany przez takie państwa jak Belgia opowiadające się za budową federalnej Europy. Bardzo szybko znalazły się one jednak w mniejszości.

Ale dziś okazuje się, że przynajmniej częściowo miały rację. Jednym z przykładów jest ochrona środowiska. Różnica w poziomie rozwoju i wrażliwości społecznej między Polską a Szwecją, Danią czy Niemcami okazała się zbyt duża, aby opracować wspólne stanowisko w tej sprawie. Polska zablokowała np. ograniczenie emisji dwutlenku węgla z powodu znaczenia węgla dla naszej gospodarki. W poszerzonej Unii nie udało się też opracować wspólnej pensji minimalnej i innych norm socjalnych, jednolitych stawek podatek od zysku firm czy zbudować jednolitej polityki zagranicznej.

8. ?Polska nie poradzi sobie ?z funduszami

Przed przystąpieniem do Unii nasz kraj otrzymywał pomoc z Brukseli w wysokości około 250 mln euro rocznie, głównie z programu Phare. Po uzyskaniu członkostwa to wsparcie wzrosło 40-krotnie (10 mld euro rocznie), i to bez uwzględnienia funduszy na rozwój obszarów wiejskich i dopłat bezpośrednich. Komisja Europejska była przekonana, że polska administracja nie poradzi sobie z wykorzystaniem tak dużych środków zgodnie z rygorystycznymi warunkami narzuconymi przez Brukselę.

Wpadek rzeczywiście nie dało się uniknąć. Przez wiele lat modernizacja kolei stała w miejscu. Do dziś Polska dopłaca do europejskich funduszy na badania naukowe. Ogólny obraz jest jednak zaskakująco pozytywny. W ciągu minionych dziesięciu lat KE nie odebrała Polsce znaczących środków, nie wykryła też wielkich afer korupcyjnych. W ciągu dziesięciu lat udało się zbudować szóstą co do wielkości sieć autostrad we Wspólnocie, a w dużej mierze dzięki unijnym funduszom Polska uniknęła recesji.

9. ?Nacisk na rygorystyczne przestrzeganie norm

Przejmując na półroczne kadencje przewodnictwo w Unii, Grecja, Portugalia, Hiszpania szczególnie rygorystycznie egzekwowały od państw kandydackich wprowadzenie w życie prawa europejskiego. Domagały się ścisłego przestrzegania norm sanitarnych, pomocy publicznej czy ochrony środowiska. W ten sposób chciały opóźnić przyjęcie do Unii krajów, które mogą się okazać groźną konkurencją w zabieganiu o unijne dotacje.

Zaledwie trzy lata po poszerzeniu okazało się jednak, że to Grecja na wielką skalę oszukiwała unijnych kontrolerów, a w Hiszpanii z funduszy strukturalnych powstało wiele bezużytecznych inwestycji. W 2004 r. nikt nie przewidywał także, że w tym lub przyszłym roku Polska wyprzedzi pod względem poziomu rozwoju Grecję i Portugalię. Co więcej, perspektywy rozwoju Polski i innych krajów Europy Środkowej są dziś o wiele lepsze niż państw południa Europy, tzw. Clubu Med.

10. ?Big bang nie określił granic Unii

To miało być ustalenie ostatecznych granic Europy. W 2000 roku przywódcy Unii ostatecznie zaakceptowali forsowany przez niemieckiego komisarza ds. poszerzenia Guentera Verheugena pomysł „big bangu", czyli przyjęcia do Wspólnoty jednocześnie dziesięciu krajów członkowskich. W praktyce koncepcja była jeszcze bardziej ambitna i obejmowała Rumunię i Bułgarię, przyjęte do UE w 2007 r. Verheugen tłumaczył, że dzięki tej bezprecedensowej operacji będzie można za jednym razem dostosować unijne instytucje do funkcjonowania w gronie 27 państw członkowskich. Przekonywał także, że Unia uzyska docelową granicę na wschodzie, co umocni integrację.