Jacek Czaputowicz: Jak rozwiązać spór o ambasadorów?

U zarania problemu leży zaniechanie działania przez byłego prezydenta Andrzeja Dudę. Na wnioski ministra Radosława Sikorskiego o odwołanie ambasadorów i mianowanie w ich miejsce innych prezydent nie reagował. Pół biedy, gdyby odmawiał, wówczas minister musiałby zaproponować inne osoby. Minister Sikorski wykorzystał więc sytuację do przepychania swoich kandydatów bez kontroli prezydenta.

Zgodnie z ugruntowaną praktyką minister, po uzyskaniu akceptacji premiera, występuje do prezydenta o akceptację kandydata na ambasadora. Może to robić w bardziej lub mniej sformalizowany sposób, np. wystosowując pismo lub powierzając tę kwestię swemu współpracownikowi, który kontaktuje się z właściwą osobą w Kancelarii Prezydenta. Następnie minister występuje o agrément, czyli nieformalną zgodę państwa przyjmującego na daną osobę, po czym przedstawia kandydata sejmowej komisji spraw zagranicznych. Zwieńczeniem procesu jest podpisanie przez prezydenta listów uwierzytelniających. Zwyczajowo wręcza je minister, który przy okazji omawia z ambasadorem jego zadania na placówce. Zdjęcia z tej małej uroczystości publikowane są na stronie MSZ.

Foto: Paweł Krupecki

Należy zgodzić się z prezydentem, że minister powinien uzyskać jego akceptację przed wystąpieniem o agrément. Co jednak robić w wypadku zaniechania działań przez prezydenta? Ktoś przecież musi kierować placówką, zwłaszcza gdy jest nieobsadzona przez dłuższy czas. Minister może powoływać chargé d’affaires, w takich wypadkach jednak agrément i opinia komisji sejmowej nie są potrzebne. Chyba że chodziło o przeforsowanie kandydatów bez zgody prezydenta. Plan był dobry, miał się zakończyć hurtowym podpisaniem nominacji przez nowego prezydenta. Pojawił się jednak nieoczekiwany problem – to wynik wyborów prezydenckich.

Teoria turnusów – kto trafił dobrze na placówkę

Wprowadźmy w tym miejscu kontekst historyczny, przypominając dobrze znaną dyplomatom starszej daty teorię turnusów. Otóż głosi ona, że niektórzy dyplomaci dobrze trafili z turnusem, a inni mieli pod górkę. Szczęśliwcy wyjechali na placówkę ok. 1990 r., z której powrócili, gdy władzę w kraju objął SLD. Po kilku latach znowu wyjechali, by wrócić w czasie rządów premiera Leszka Millera i ministra spraw zagranicznych Włodzimierza Cimoszewicza. Jeszcze jeden wyjazd na czas rządów PiS i powrót na zasłużoną emeryturę. Nie zauważyli, by od 1989 r. zaszły jakieś zmiany. Konto zasilone, dzieci wykształcone za granicą, można pisać wspomnienia na temat wprowadzania Polski do NATO i Unii Europejskiej.

W 2012 r. media ujawniły, że 237 dyplomatów przyznało się do współpracy SB. Ówczesna wiceminister przekonywała w Sejmie, że nie było ich aż tak dużo, a ponadto w grupie tej było tylko siedmiu ambasadorów, więc po co tyle szumu. Zostawiam państwu ocenę, czy to dużo czy mało. Gdy jednak uwzględnimy, że przez dwadzieścia lat dziesiątki współpracowników SB odchodziło corocznie na zasłużoną emeryturę, dostrzeżemy, że polską dyplomację dogłębnie przesiąknął duch Okrągłego Stołu.

Czytaj więcej

Publicystyka

Marcin Ociepa: Co zrobić, by uczynić polską dyplomację silną? Osiem zadań dla MSZ

Promocją Polski jako kraju Zachodu powinien być atrakcyjny model „partnerstwa inspirującego” wzor...

Planowanie obsady placówek zagranicznych jest procesem długofalowym. MSZ monitoruje, kiedy ambasadorom kończy się kadencja, wiceministrowie i dyrektorzy departamentów, którzy odpowiadają za poszczególne obszary, proponują kandydatów, a niekiedy sami obejmują placówki. Ponieważ kandydatów jest zwykle mniej niż stanowisk ambasadorskich, MSZ sięga po tzw. osoby z zewnątrz. Naturalnym rezerwuarem jest administracja państwowa i takie instytucje jak Polski Instytut Spraw Międzynarodowych i Ośrodek Studiów Wschodnich. Po zmianie rządu zasób ten nie może być jednak wykorzystany ze względu na różne afiliacje polityczne. Mój poprzednik Witold Waszczykowski sięgał po osoby ze środowiska akademickiego, z których jedni sprawdzili się lepiej, a inni gorzej.

W okresie, gdy pełniłem funkcję ministra spraw zagranicznych, proponowaliśmy raczej zawodowych dyplomatów, choć może nie z grupy wcześniej uprzywilejowanej, żyjącej w symbiozie z klasą polityczną. W MSZ jest już spore grono absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej i Akademii Dyplomatycznej, którzy są dobrze przygotowani do pełnienia funkcji kierowniczych.

Prezydent nie powinien rościć sobie prawa do narzucania swoich ambasadorów, nie ma bowiem wiedzy o szerszych uwarunkowaniach, którą posiada MSZ. Wyjaśnię to na przykładzie. Otóż prezydent Duda uparł się, że jego znajoma ma objąć placówkę przy OBWE w Wiedniu. Nie dało się tego wyperswadować, inne placówki nie wchodziły w grę. Ostatecznie znaleźliśmy kreatywne rozwiązanie, podzieliliśmy placówkę na dwie, znajoma prezydenta została ambasadorem przy instytucjach ONZ, a dyrektor Departamentu Polityki Bezpieczeństwa – ambasadorem przy OBWE. Generowało to oczywiście niepotrzebnie koszty, jednak manewr ten umożliwił uzyskanie przewodnictwa Polski w OBWE, które z godnością sprawował w 2022 r. minister Zbigniew Rau. Albo więc wysyłamy znajomych, albo prowadzimy długofalową politykę zagraniczną. Nie można zjeść ciastka i mieć ciastka.

Roszczenie prezydenta Karola Nawrockiego do posiadania „swoich” placówek jest nieuzasadnione. Utrzymywanie dobrych stosunków z Waszyngtonem, reprezentowanie Polski na szczytach NATO, czy występowanie w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ nie jest jeszcze tytułem do tego, by posiadać tam „swoich” ambasadorów.  Ambasador podlega ministrowi spraw zagranicznych, reprezentuje wszystkie instytucje państwowe, w tym oczywiście także prezydenta, jednak zakres jego działania jest znacznie szerszy. Nad kwestiami, którymi się zajmuje pracują całe sztaby dyplomatów umiejscowionych w odpowiednich departamentach MSZ i urzędnicy w innych resortach, takich jak MON.

Polska to nie Stany Zjednoczone  

Minister Zbigniew Rau zainicjował w 2021 r. nowelizację ustawy o służbie zagranicznej. Wypowiadałem się już na ten temat krytycznie (zob. Spór o wymianę ambasadorów, Rzeczpospolita 20.03.2024 r.), przypomnę więc jedynie, że polegała ona na przekształceniu stanowisk ambasadorów w stanowiska polityczne. Ambasador miał być jak wiceminister, najważniejsza była jego lojalność wobec większości parlamentarnej. Czyli tak jak w USA, gdzie ambasadorowie, m.in. Georgette Mosbacher i Mark Brzeziński w Warszawie, podają się do dymisji z chwilą zaprzysiężenia nowego prezydenta.

Polska to jednak nie Ameryka. Nasi ambasadorowie odkryli w sobie potrzebę służenia nowej większości parlamentarnej, co jednak nie spotkało się ze zrozumieniem ministra Sikorskiego. Wezwanie ich do kraju nie spodobało się z kolei prezydentowi Dudzie, który odmówił podpisania odwołań i nominacji kandydatom ministra.

Czytaj więcej

Dyplomacja

Były szef MSZ: Karol Nawrocki i PiS mogą być atutem w relacjach z Donaldem Trumpem

To, że do wizyty Karola Nawrockiego w Białym Domu dochodzi tak szybko po objęciu urzędu przez pol...

Ustawa z 2021 r. wprowadziła nieznaną wcześniej instytucję – konwent MSZ. Domyślam się, że chodziło o to, by prezydent i premier, których zgoda była niezbędna także wcześniej, mogli aktywnie uczestniczyć w podziale łupów, jakimi stały się stanowiska ambasadorskie. Pozytywną zmianą było natomiast wprowadzenie wieku, po osiągnięciu którego dyplomata przechodził na emeryturę, choć pozostawiono możliwość wyjątku. W MSZ była liczna rzesza pracowników, którzy po osiągnięciu ustawowego wieku nie kwapili się do skorzystania z przysługującego im prawa do emerytury. A że ich pensje były wysokie, ograniczało to możliwości przyjęcia aplikantów, by zapewnić ciągłość generacyjną w resorcie. Dodajmy, że zasady bezwzględnego przechodzenia dyplomatów na emeryturę obowiązują w państwach zachodnich. Chodzi przede wszystkim o to, by starsi nie blokowali kariery młodszym.

Rząd koalicyjny doszedł do władzy w 2023 r. pod hasłem odpolitycznienia dyplomacji. Ale że punkt widzenia zależy od punktu siedzenia, minister Sikorski postanowił więc wykorzystać ustawę do obsadzenia ambasad stronnikami politycznymi. Zasada przechodzenia na emeryturę odeszła do lamusa. Początkowo były jeszcze widoczne moralne skrupuły przed psuciem systemu. Dyrektor generalny Rafał Wiśniewski wskazywał w 2024 r., że MSZ będzie korzystał z emerytowanych dyplomatów tylko przez krótki czas, np. dwa lata (Dyplomacja dla III RO, nie dla partii, Rzeczpospolita 28 czerwca 2024 r.). Jednak apetyt rośnie w miarę jedzenia, choć okres dwuletni mija, nie słychać, aby nominaci ministra Sikorskiego mieli zbierać się do powrotu.

Najgłośniejsze budzące wątpliwości przypadki to oczywiście Waszyngton i Rzym, chociaż podobne zarzuty można wysunąć wobec kilkunastu innych stolic. Dodajmy, że minister Sikorski dobił w końcu targu z prezydentem Dudą. Pod groźbą odwołania jego ludzi prezydent podpisał pod koniec kadencji nominacje dwudziestu kilku ambasadorom, wśród których znaleźli się Zenon Kosiniak-Kamysz i Jacek Rostowski. Trudno jednak uznać osoby te za przyszłość polskiej dyplomacji.

Jak naprawić dyplomację?

Prezydent Karol Nawrocki ma rację, odmawiając podpisania zaległych nominacji bez gwarancji, że ci, którym odmówi powrócą do kraju. Powstałaby bowiem dyplomacja hybrydowa, składająca się z legalnych ambasadorów i kierowników placówek funkcjonujących bez akceptacji prezydenta.

Zachęcony udanym targiem z poprzednikiem, minister Sikorski zaproponował nowy deal: 10 proc. stanowisk dla prezydenta, 10 proc. dla ministra, a 80 proc. – zawodowi dyplomaci. Nie chcę wchodzić w szczegóły, ale propozycja ta oznacza de facto 10 proc. dla prezydenta i 90 proc. dla ministra Sikorskiego. Tymczasem placówki powinny być co do zasady obsadzane przez zawodowych dyplomatów. Nie wyklucza to oczywiście wyjątków, na które wpływ powinni mieć zarówno minister jak i prezydent.

Minister mógłby rozwiązać spór o ambasadorów praktycznie z dnia na dzień. Wystarczyłoby, aby budzących kontrowersje kandydatów zastąpił takimi, których trudno byłoby prezydentowi odrzucić, czyli zawodowymi dyplomatami, którzy nie osiągnęli wieku emerytalnego. Ich procedowanie zajęłoby pół roku i latem zastąpiliby dotychczasowych chargés d’affaires. Byłoby to też zgodne z zapowiedzią dyrektora generalnego MSZ wykorzystania doświadczonych osób przez dwa lata. Wtedy też prezydent podpisałby nominacje tym kierownikom placówek, którzy nie budzą wątpliwości.

Scenariusz ten wymagałby jednak cofnięcia się o pół kroku. Beneficjenci systemu wolą raczej funkcjonować jako kierownicy placówek niż przedwcześnie wracać do kraju. Należy więc oczekiwać, że albo dojdzie do podziału łupów między ministrem i prezydentem, albo do zamrożenia obecnej sytuacji do najbliższych wyborów. Oba scenariusze są dla Polski niedobre, choć w inny sposób.