Zybała: Dobra zmiana dla państwa

Starania obecnego obozu władzy w kwestii naprawy funkcjonowania polskiego państwa są chwalebne, ale ich sukces obciążony jest wieloma zagrożeniami. Historycznie rzecz ujmując, w Polsce nie udawało się dotąd zbudować państwa o zdolności do efektywnego działania porównywalnego z krajami Zachodu. Ostatecznie straciliśmy je pod koniec XVIII wieku, bo nie wytworzyło silnej armii, sprawnej administracji i warunków do rozwoju edukacji i ekspansji gospodarczej.

Polska nie przeszła bowiem przez – specyficzny dla Zachodu – okres kumulacji władzy w rękach monarchów absolutnych. W tym okresie doszło tam do wytworzenia silnej machiny państwowej, zdolnej do obrony granic i zabezpieczania interesu wspólnego obywateli. Dopracowano się tam także lojalności obywateli wobec państwa.

Natomiast polskie państwo, zamiast zyskiwać na integralności, sukcesywnie stawało się federacją sąsiedztw magnackich majątków. Ks. Stanisław Załęski, historyk, pisał: „Bezrząd ożeniony z prywatą, wyrugował z umysłów pojęcie państwa i nieodłączne od niego poczucie obywatelskiej cnoty... Skąpo uchwalony podatek, skąpiej jeszcze wypłacony, sprawiał, że skarb Rzeczpospolitej wiecznie pusty". Nie doszło również do przeniesienia lojalności obywateli z poziomu lokalnych czy regionalnych zależności na państwo. Struktury państwa zostały zdominowane przez magnackie interesy z anarchicznym modelem działania.

Z kolei po 1918 r. potencjał państwa był raczej słaby, podobnie jak po upadku komunizmu, pomimo podejmowanych, jednak często niespójnych, prób zmiany tego stanu rzeczy. Wiele struktur państwa pozostało rozdrobnionych i nie tworzyło logicznej całości. Porażką okazywały się próby informatyzacji i profesjonalizacji kadr urzędniczych.

Idea silnego państwa nie miała u nas generalnie dobrej marki. Kojarzona było z opresją albo nieporadnością (marnowaniem pieniędzy). Tak też było w okresie Rzeczypospolitej szlacheckiej. Jednocześnie ci, którzy rozumieli znaczenie państwa, mieli trudności w określeniu, co znaczy silne państwo, które jednocześnie nie jest opresyjne. Michał Boni, minister w rządzie PO, próbował wyjść poza te schematy i zaproponował ideę państwa optimum. Jednak wśród klasy politycznej nie powstały całościowe koncepcje ustrojowe, które byłyby możliwie do zastosowania w praktyce.

Odwrócenie trendu

PiS jest prawdopodobnie pierwszą formacją rządzącą, dla której zasadniczym priorytetem stała się budowa silnego państwa, a jej politycy wydają się w tym zdeterminowani. Do tej pory rządzący uznawali zwykle, że państwo jest czymś kłopotliwym, dlatego należy je raczej redukować,niż wzmacniać.

Kładziono nacisk bardziej na doskonalenie mechanizmów rynkowych niż mechanizmów funkcjonowania państwa. W ten sposób postępowała Platforma Obywatelska, chociaż trzeba wymienić istotne próby tej formacji w poprawianiu działania państwa, głównie w zakresie jakości tworzonych projektów aktów prawnych w administracji. Warto tu wymienić wprowadzenie testów regulacyjnych oraz doskonalenie mechanizmów oceny skutków regulacji, system oceny urzędników czy system programowania strategicznego. Próbowano także wdrożyć koncepcję budżetu zadaniowego, ale bez powodzenia, co mogłoby realnie skorygować niektóre zachowania w administracji (np. nieliczenie się z kosztami). Z kolei SLD czy PSL, choć podkreślały znaczenie państwa, nie potrafiły zaproponować konkretnych rozwiązań na rzecz poprawy jego funkcjonowania.

Warto też zauważyć, że teoretycznie PiS jest w dobrej sytuacji, aby przeprowadzić sanację przynajmniej niektórych elementów państwa. Jego elektorat (wieś, mniejsze miejscowości) ma większe oczekiwania co do sprawności instytucji. W nich również dostrzega on szansę, aby zwiększyć swoje bezpieczeństwo życiowe i kompensować gorszą pozycję materialną. Może tworzyć większą presję na swój obóz. Z kolei dla PO państwo nie stanowiło realnego priorytetu, ponieważ znaczna część jego wyborców wierzy bardziej we własną zaradność, a państwo traktuje jako przeszkodę czy nawet zagrożenie.

Najważniejsze nie jest to, czy obecnie rządzący podejmują słuszne decyzje (zwłaszcza polityczne i ustrojowe), ale to, czy budują sprawne technicznie struktury państwa, które mają znaczenie dla finansów publicznych, rozwoju gospodarczego, sytuacji materialnej obywateli itp.

Bilans zysków i strat

Silne państwo to takie, które potrafi oprzeć się grupom interesów, które szukają okazji, aby skorzystać na publicznej kasie. Oznacza to także zdolność do efektywnego wykorzystania publicznego finansowania, m.in. w inwestycjach drogowych, kolejowych, ale także w kluczowych sektorach od edukacji, ochrony środowiska, spraw socjalnych po zapewnienie bezpieczeństwa granic.

Po okresie niemal dwóch lat rządzenia formacja Jarosława Kaczyńskiego ma na swoim koncie sporo osiągnięć we wzmacnianiu państwa w istotnych sferach jego funkcjonowania. Skuteczniej ściągane są podatki, wytworzono więcej źródeł wpływów do budżetu wbrew interesom sektorowym (np. w bankowości). Ograniczane są przynajmniej niektóre typy przestępczości gospodarczej (choćby w sektorze paliwowym). Warto wskazać na uporządkowanie kwestii hazardu, konsolidowanie niektórych instytucji państwowych (np. służb celno-skarbowych, zintegrowanie nadzoru finansowego).

Okazało się, że możliwe jest wytworzenie klimatu, który zniechęca do unikania stosowania agresywnych strategii antypodatkowych. Lobbowanie na rzecz partykularnych interesów stało się bardziej ryzykowne. Wprowadzono ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, która ogranicza powiązania między politykami a spółkami Skarbu Państwa.

Doceniony został także potencjał spółek Skarbu Państwa. Wykorzystano go do przedsięwzięć długoterminowych, których nie sfinansowałyby spółki prywatne. „Znalazły się" pieniądze na finansowanie celów społecznych, które mogą poprawić poziom dzietności i lepiej poradzić sobie z kryzysem demograficznym.

Z drugiej strony wiele instytucji na pewno mogłoby działać sprawniej.

Nie ma znaczących sukcesów w informatyzacji administracji, choćby w systemie zdrowia czy policji. Wciąż musimy fatygować się do urzędów w sprawach, które można byłoby załatwić w sieci. Nie wypracowano również, przynajmniej do tej pory, skutecznych metod profesjonalizacji administracyjnych kadr. Część urzędów pozostaje rozdrobniona; nawet w sferze walki z korupcją działa kilka agencji, których zadania się dublują.

Na pewno trzeba więcej czasu, aby odejść od stanu panującego w czasach rządów PO i PSL, kiedy to polskie państwo stawało się federacją różnych instytucji. Generalnie nie ma postępu w tych obszarach, które wymagają koordynacji między większą liczbą urzędów i potrzebna jest między nimi synergia. Skutkowało to problemami podczas walki ze skutkami sierpniowych nawałnic.

Co dalej?

Kluczowym elementem formuły działania PiS wydaje się myśl prezesa Kaczyńskiego, który od zawsze podkreśla, że trzeba stworzyć silne centrum strategiczne, które nadawałoby kierunek działaniom różnych instytucji. Takie centrum zaczyna już powstawać. Problemem jest jednak jego czysto partyjny charakter. Brakuje natomiast ośrodka, który byłby w stanie analizować i tworzyć polityki publiczne z myślą o interesie narodowym w długim horyzoncie czasowym.

Kolejnym elementem formuły działania PiS jest to, że politycy tej formacji nie negocjują kształtu planowanych reform z grupami interesów w danych sektorach (np. w systemie sprawiedliwości). Zakładają oni, że dzięki swojej wizji fundamentalnej zmiany będą w stanie przeprowadzić ten proces bez potrzeby „targowania" się o szczegóły z korporacjami zawodowymi. Poszczególne grupy interesów uznawane są za wrogów porządku, do stworzenia którego dąży obóz rządzący. Wiele zmian jest wprowadzanych w klimacie olbrzymiego konfliktu i bez prób negocjowania choćby ramowej ugody z grupami interesów, przede wszystkim członkami korporacji prawniczych.

Rządzący przyjęli założenie, że ich reformy powiodą się w wyniku wprowadzenia nowych przepisów prawa, które wymuszą lepsze zachowania wśród sędziów. Tymczasem warto spojrzeć na dzieje reformowania różnych dziedzin w Polsce po 1990 r. Doszło w tym czasie do wielu porażek, które wynikały właśnie z przyjęcia powyższego założenia. Zakładano, że odgórne działania spowodują, że dana korporacja zawodowa licząca tysiące pracowników – z uwagi na strach przed nowymi przepisami, w domyśle karami – zacznie nagle służyć obywatelom.

Mechanizmy funkcjonowania takich dziedzin jak sądownictwo są dużo bardziej skomplikowane, a członkowie profesji mają do dyspozycji o wiele więcej sposobów, aby uniknąć wysilania się dla obywateli, niż wydaje się politykom. Doświadczenia poprzednich reform wskazują, że konieczne jest wynegocjowanie choćby ramowych porozumień z tymi, których reformy mają dotyczyć. W dojrzałych demokracjach zwyczaj taki jest przyjęty z przynajmniej z dwóch powodów. Otóż uznaje się, że każda z grup społecznych i zawodowych, której dotykają reformy, wysuwa swoje w pełni uprawnione racje, ale mają one jednak charakter cząstkowy (czyli nikt nie posiada monopolu na racje). Ważniejszy wydaje się drugi powód. Zakłada się w nim, że nawet najmniej znaczący gracz w danej reformie może być w stanie wsadzić w szprychy kij i spowodować, że reforma skończy się fiaskiem. Dochodziło także do obnażenia słabości państwa, na przykład przy okazji ratowania państwowego Autosanu, kiedy to kierownictwo firmy nie było w stanie dostarczyć dokumentacji przetargowej.

Nowe oprogramowanie

Największe ryzyko związane jest z obiektywną potrzebą polskiego państwa. Potrzebuje ono nowego „oprogramowania", które zdefiniuje jego funkcje i potrzeby. Trzeba bowiem przedefiniować znaczną część dotychczasowych reguł funkcjonowania instytucji państwa. Żadna formacja polityczna nie wykona tego w pojedynkę. Sprawne państwo może być efektem stopniowych zmian i konsensusu politycznego. Inaczej pojawia się ryzyko, że nawet pozytywny dorobek obecnej ekipy zostanie później zmarnowany. Następcy wprowadzą swoje porządki, poczynając od personaliów, a na demontażu struktur kończąc.

Problemem jest zanik zdolności myślenia i działania ponad podziałami czy tworzenia instytucji, które ze względu na swoją naturę powinny być neutralne politycznie (zwłaszcza agencje regulacyjne i instytucje analityczne).

Kolejnym zagrożeniem jest ręczne sterowanie, praktykowane przez wszystkie dotychczasowe obozy rządzące. Machina państwowa liczy ok. 600 tys. różnego typu urzędników. Ważne są dla nich przede wszystkim reguły, które programują ich codzienną pracę, racjonalne reguły rekrutacji i awansu itp.

Nowe „oprogramowanie" państwa ma wdrożyć lepsze bodźce, w oparciu o które urzędnicy i politycy kształtują swoje działania i zachowania. Powinny one odstraszać od korupcji czy nadużywania pozycji. Absolutnie kluczowe są jednak bodźce pozytywne. Tylko one mogą motywować do etycznego i efektywnego działania (np. poprzez system wynagrodzeń, nagród, pochwał itp.).

Oprogramowanie to ma mieć też charakter otwarty, co oznacza, że sami zainteresowani dopisują skrypty dotyczące sposobów podnoszenia standardów pracy w urzędach. To zaś wymaga uznania, że przedstawiciele różnych korporacji zawodowych, jak urzędnicy czy sędziowie, uczestniczą w kształtowaniu warunków swojej pracy.

Proces ten należy kontrolować, ale nie tylko poprzez odgórne działanie państwa. Funkcje kontrolne może realizować także oddolnie zorganizowane społeczeństwo. Dopiero kiedy uda się połączyć wszystkie te elementy, polskie państwo doczeka się prawdziwej dobrej zmiany. ©?

Autor jest profesorem Szkoły Głównej Handlowej, naukowo zajmuje się zagadnieniami polityki publicznej, ewaluacji, dialogu społecznego i rządzenia publicznego. Ostatnio wydał książkę „Polski umysł na rozdrożu. Wokół kultury umysłowej w Polsce".