Preambuła, czyli konstytucyjne nadużycie

Wokół procedury ratyfikacji traktatu lizbońskiego pojawiło się tyle nieporozumień, że należy je wyjaśnić nie tylko po to, aby czytelnicy uzyskali w niej rozeznanie, ale także po to, aby politycy nie popełniali błędów, które mogą doprowadzić do uznania ustawy wyrażającej zgodę na tę ratyfikację za niekonstytucyjną.

Po pierwsze, zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 konstytucji, ustawy wyrażające zgodę na ratyfikację przez prezydenta odnoszą się do takich umów, które, na przykład, dotyczą pokoju, sojuszy, układów politycznych lub wojskowych, wolności praw lub obowiązków obywatelskich albo członkostwa naszego państwa w organizacjach międzynarodowych. Są to ustawy uchwalane w standardowym trybie przewidzianym dla innych aktów rangi ustawowej.

Prezydent, wnosząc do Sejmu projekt ratyfikacji traktatu, sprawia wrażenie, jakby występował o ratyfikację umowy sam do siebie

W tym kontekście warto tylko przypomnieć, że aby ustawa została uchwalona, potrzebna jest zwykła większość głosów poselskich oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowej ich liczby.

Po drugie, art. 90 zna umowy międzynarodowe, na podstawie których Rzeczpospolita Polska może przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Przykładem takiej umowy jest właśnie traktat lizboński. Ustawa wyrażająca zgodę jej na ratyfikację uchwalana jest trybie wyjątkowym, ponieważ potrzebna jest w tym przypadku większość 2/3 głosów poselskich i 2/3 senatorskich oddanych w obecności przynajmniej połowy ustawowego składu każdej z izb.

Nie jest zatem wymagana, jak niekiedy powtarzają media, większość 307 głosów w Sejmie, ponieważ większość 2/3 liczona jest od zmiennej podstawy. Gdyby np. na sali sejmowej obecnych w czasie głosowania było 300 posłów (jest zachowany wymóg kworum), liczba 2/3 głosów wynosiłaby wówczas 200. Identycznie rzecz ma się w Senacie. Niemniej jednak wymogi stawiane przez art. 90 ust. 2 konstytucji dla uchwalenia takiej ustawy są wyższe niż stawiane przy zmianie konstytucji (2/3 głosów poselskich i bezwzględna większość senatorskich).

Dopuszczalną i wystarczającą treść tzw. ustawy ratyfikacyjnej określa sama konstytucja. Ma być to bowiem ustawa „wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej”. Ustawodawca nie powinien zatem wprowadzać do niej innych postanowień, takich zwłaszcza, które nie wiążą się bezpośrednio z samym aktem ratyfikacji i zgody parlamentu na taki akt.

Dotyczy to, na przykład, zobowiązań nałożonych na rozmaite podmioty krajowe w związku z wykonywaniem w przyszłości ratyfikowanej umowy. Alternatywą dla ustawy ratyfikacyjnej jest referendum ogólnokrajowe (art. 90 ust. 3 w zw. z art. 125 konstytucji), a właściwie jego wynik. Jeśli jest wiążący (zachowany został wymóg co najmniej 50-procentowej frekwencji wyborców), to przesądza on albo o udzieleniu zgody na ratyfikację, albo o jej braku.

W referendum stawia się pytanie o udzielenie takiej zgody i nie dodaje się innych pytań. Jeśli pytania dodatkowe padają (bo w jednym referendum można pytać o różne sprawy), to odpowiedzi na nie nie zalicza się na poczet odpowiedzi dotyczącej zgody na ratyfikację.

Z prostej, językowej wykładni art. 89 ust. 1 i art. 90 ust. 2 oraz porównania postanowień tych przepisów z tym, o czym przesądza art. 90 ust. 3 konstytucji, wynika, że ustawa ratyfikacyjna może się odnosić jedynie do tego, do czego została powołana – to jest do udzielenia zgody głowie państwa na ratyfikację danej (wskazanej przez jej nazwę własną) umowy międzynarodowej.

Dodawanie do ustawy innych treści stanowiłoby – moim zdaniem – nadużycie konstytucyjne, ponieważ prowadziłoby w konsekwencji do niebywałego jej usztywnienia. Zmiana tej ustawy w każdym jej fragmencie wymagałby uzyskania takich samych większości w obu izbach jak jej przyjęcie. Jest to zrozumiale w przypadku udzielenia zgody prezydentowi na wypowiedzenie uprzednio ratyfikowanej umowy. Tak zresztą rzecz reguluje ustawa (art. 22 ut. 2) z 14.04.2000 r. o umowach międzynarodowych.

Dopuszczalną i wystarczającą treść tzw. ustawy ratyfikacyjnej określa sama konstytucja, nie parlament

Natomiast wymóg 2/3 głosów w każdej z izb dla zmiany ustawy we fragmentach, które dotyczą czegoś innego niż zgoda na ratyfikację, prowadziłaby do sytuacji, że będą one chronione w sposób szczególny. Objęcie treści dołączonych do ustawy ratyfikacyjnej taką ochroną oznaczałoby wprowadzenie tylnymi drzwiami do systemu źródeł prawa aktu normatywnego nieznanego polskiemu porządkowi ustrojowemu, aktu o mocy w istocie wyższej niż sama konstytucja.

Jeśli zatem, przy okazji ratyfikacji umowy międzynarodowej, chciałoby się związać organy władzy publicznej lub inne podmioty określonymi obowiązkami, nie uchybiając zarazem ustawie zasadniczej, należy wejść na zwykłą drogę ustawodawczą lub dokonać rewizji konstytucji. Tak na przykład, w dodatkowej ustawie można byłoby umieścić to wszystko, co dotyczy zachowań rozmaitych krajowych podmiotów prawa w związku z późniejszą realizacją traktatu lizbońskiego.

Obok tu wskazanych, pojawiają się też inne problemy związane z ustawami ratyfikacyjnymi. Prezydent, w myśl ogólnych zasad (art. 122 ust. 4 i art. 144 ust. 3 pkt. 6 konstytucji), ma prawo weta w stosunku do ustaw przedstawionych mu do podpisu. Jest to jego prerogatywa. Lecz rodzi się pytanie, jaką większością głosów Sejm oddala to weto w przypadku ustawy ratyfikacyjnej, o której mówi art. 90 ust. 3 konstytucji?

Taką, jaka przewidziana jest dla „zwykłych” ustaw, tj. 3/5 głosów oddanych w obecności co najmniej połowy składu izby, czy inną, skoro uchwalenie tej ustawy wymagało większości aż 2/3?

Ustawa ratyfikacyjna jak każda inna może być skierowana do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania jej zgodności z konstytucją. Dotyczy to zarówno tzw. kontroli prewencyjnej (tj. przed jej podpisaniem), której uruchomienie jest w rękach prezydenta, jak i następczej (to jest po wejściu ustawy w życie), co jest prawem m.in. grupy posłów, senatorów, RPO itp. Taka kontrola możliwa byłaby też po ratyfikacji umowy przez prezydenta.

Gdyby zatem Trybunał stanął przed koniecznością wypowiedzenia się w sprawie ustawy i uznał, że dodane do niej postanowienia, które nie dotyczą bezpośrednio zgody na ratyfikację, są niekonstytucyjne, to pozostałby w niej w mocy prawdopodobnie jedynie przepis zawierający taką zgodę.

Konstytucja nie wprowadza wyłączności Rady Ministrów na wnoszenie projektów ustaw ratyfikacyjnych. Inicjatywa ustawodawcza bowiem, zgodnie z art. 118, należy do różnych podmiotów, w tym do prezydenta RP, posłów i Senatu.

Jednakże nie jest rzeczą przypadkową to, że projekty tego rodzaju ustaw wnosi rząd. On bowiem zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji (art. 146 ust. 4 pkt. 10 konstytucji). Stąd od niego wychodzą takie inicjatywy.

Wniesienie projektu ustawy ratyfikacyjnej przez prezydenta jest więc rzeczą niecodzienną, tym bardziej że ma miejsce już po wykonaniu w tym względzie inicjatywy ustawodawczej przez Radę Ministrów. Skomplikuje to niewątpliwie cały tok postępowania legislacyjnego.