Możemy mieć dobre państwo

Polską administrację można istotnie poprawić za pomocą wiedzy i środków już dziś dostępnych polskim władzom. Czas jest na to najwyższy. Tymczasem debata o dobrym państwie – gdy zaczyna dotykać spraw praktycznych, takich jak na przykład system zarządzania sferą publiczną – cierpi na trzy podstawowe mankamenty: hasłowości, imitacyjności i krótkiej perspektywy.

Po pierwsze łatwo popada w skrajności i uproszczenia ocierające się o populizm, którymi przesiąknięta jest polska polityka. Przykładem tego typu zachowań są bezrefleksyjnie powtarzane hasła: „taniego państwa”, zmniejszenia biurokracji czy odpolitycznienia urzędów. Każde z nich zawiera co prawda skrótową i intuicyjnie ujętą konieczność zmian w polskiej administracji, ale żadne nie przedstawia realnej propozycji.Drugim mankamentem niedotyczącym tylko spraw administracyjnych jest przesadna nadzieja pokładana w przejmowaniu przez polską biurokrację wzorców zarządzania publicznego, związana z wejściem naszego kraju do Unii Europejskiej i koniecznością działania – choćby w zakresie funduszy strukturalnych, dopłat rolniczych czy pomocy publicznej – wedle tzw. europejskich standardów.

Niezależnie od tego, czy przejmowanie tych wzorców uznamy za przemoc strukturalną, czy za zasadne powielanie dobrych praktyk, to nadzieja pokładana w tym procesie opiera się na złudzeniach. Zarządzanie w modelu europejskim jest rzeczywiście dużo sprawniejsze w sensie proceduralnym, ale na pewno – na co znajdujemy przykłady zarówno w samej Komisji Europejskiej, jak i w państwach członkowskich – nie jest impregnowane na liczne możliwe nadużycia, a same procedury poddają się łatwo modyfikacjom wewnętrznej przemocy strukturalnej, czyli uwarunkowaniom struktury, która się nimi posługuje.

Trzecim istotnym błędem debaty o dobrym rządzeniu jest brak wykształconego modelu docelowego: określonej wizji sfery publicznej, którą chcemy – między innymi dzięki narzędziom zwanym reformami administracyjnymi – w Polsce zbudować, a która opierałaby się na zmodernizowanych instrumentach działania i jednocześnie odpowiadałby realnemu stanowi polskiej kultury politycznej i wyobrażeniom społecznym.W efekcie działania naprawcze mają charakter szamotaniny z rzeczywistością państwa i często okazuje się, że próba szarpnięcia cuglami kończy się tym, że wóz jedzie, jak jechał, a woźnica zostaje na koźle sam z lejcami.

Stąd też, nawet jeśli przyjmujemy pojęcie prawa do dobrej administracji, które zapisane jest w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, to niewiele wiadomo (o co pyta także między innymi rzecznik praw obywatelskich), jak w praktyce w Polsce prawo to powinno być zagwarantowane, aby – zgodnie z jego ogólną treścią – sprawy obywateli były rozstrzygane bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Dlatego też otwarte pozostaje pytanie o cel, typ i narzędzia modernizacji polskiej administracji publicznej rozumianej jako zarządzanie wspólną przestrzenią publiczną.

Próba szarpnięcia cuglami państwa często kończy się tym, że wóz jedzie, jak jechał, a woźnica zostaje na koźle sam z lejcami

Przemyślenie tej kwestii jest pilnie potrzebne z trzech powodów. Pojawiły się pierwszy raz od lat niemałe pieniądze na projektowanie i wdrażanie zmian w zakresie dobrego rządzenia jako część funduszy strukturalnych w ramach programu „Kapitał ludzki”. Możemy pieniądze te alokować błędnie – na zmiany nieistotne, czyli niewprowadzające nowego modelu, a jedynie liftingujące, które są wynikiem walki o wpływy między poszczególnymi resortami: komu uda się wziąć więcej atrakcyjnych, bo tzw. miękkich środków, których nie trzeba rozliczać przez twarde inwestycje, ale poprzez wskaźniki zasobów ludzkich. Możemy się jednakże postarać, by dzięki tym środkom stworzyć koncepcję rozwiązania przynajmniej części z istotnych braków polskiej administracji.

Drugim ważnym powodem skłaniającym do podjęcia debaty o dobrym rządzeniu jest perspektywa polskiego przewodnictwa w Unii Europejskiej w 2011 roku, która dla administracji centralnej oznacza test z jakości najwyższej próby. Trzeci powód ma charakter regionalny i dotyczy realizacji projektów w ramach rozwoju regionalnego finansowanych z obecnej, bezprecedensowej co do wielkości, alokacji funduszy europejskich dla Polski. Mówiąc wprost – za lat kilka nadejdzie czas pierwszych rozliczeń i oceny postępów w realizacji poszczególnych działań i wtedy okaże się, czy samorządy regionalne były w stanie sprostać zadaniu stworzenia systemu otwartego, przejrzystego, efektywnego, społecznie istotnego i długofalowego planowania i zarządzania rozwojem, czy też wpadły w pułapkę „skoku na kasę” i poddania swych decyzji wąskim kryteriom realizacji partykularnych dóbr tych czy innych grup interesu, a niska kultura proceduralna spowodowała liczne ubytki dostępnych środków.

Jakie zatem powinny być drogi naprawy polskiej administracji, tak by zmierzała ona w stronę dobrego rządzenia? W moim przekonaniu recepta ta składać się powinna z pięciu założeń. Nazwać je możemy punktami oparcia dźwigni zmian, to znaczy miejscami, których przekształcenie daje w efekcie znacznie szerszą i dalej idącą reformę niż one same. Na tym polega umiejętność zarządzania zmianą – przyłożony nacisk nie musi być tak wielki, jeśli dobrze zidentyfikujemy kluczowy punkt systemu.Dobre rządzenie zakładać powinno wspólnotę zarządzania sferą publiczną. Polska administracja musi nauczyć się współdziałać ze swym otoczeniem – gospodarczym i obywatelskim – i być zdolna do reagowania i przekształcania impulsów przychodzących z otoczenia. Oznacza to konieczność wypracowania modelu obywatelskiego współadministrowania w miejsce obecnych kanałów współpracy takich jak na przykład tradycyjny dialog społeczny w modelu trójstronnym czy system dofinansowania organizacji pożytku publicznego wedle wzorca „ja mam pieniądze, a wy pomysły”. Koncepcje dróg do odbudowy „administracyjnego polis” są sprawdzone w wielu państw europejskich.

Dobre rządzenie oznaczać winno także modernizację w zakresie instrumentów działania. Największy nacisk należy położyć na wprowadzanie w życie nowoczesnych technik zarządzania w administracji: delegowania uprawnień, modelu koordynacji poziomej, płaskich struktur zadaniowych, instrumentów analizy skutków regulacji, planowania strategicznego, technik heurystycznych, zarządzania przez sieci, manipulowania procedurami na wielu poziomach zarządzania. Wiedza w tym zakresie jest na wyciągniecie ręki – na polskich uczelniach i w ośrodkach badawczych. Trzeba tylko po nią sięgnąć.

Dobre rządzenie to elastyczny model służby publicznej. Współczesny model rozwoju zawodowego zakłada mobilność ludzi. Dlatego też administracja nie powinna trwać przy koncepcji sztywnej służby cywilnej jako korpusu nieusuwalnych biurokratów na całe życie zawodowe związanych z jedną strukturą, tworzących swoistą zamkniętą korporację zawodową. Celem modelu zarządzania kadrami powinna być wysoka jakość, a nie wysoka stabilność i rutyna. Jakość tę przyniosą ze sobą profesjonaliści różnych zawodów, którzy powinni mieć dostęp do urzędów publicznych, przy zagwarantowaniu ich działania w modelu służby publicznej. Dlatego należy zreformować obecny kształt państwowego zasobu kadrowego, ale go nie likwidować.Dobre rządzenie domaga się weryfikacji strukturalnej polskiej administracji. Struktury muszą być poddane „brzytwie funkcjonalnej”, a nie powstawać wedle kryterium psychologizacji, które nakazuje uspokajanie obywateli poprzez tworzenie kolejnych urzędów odpowiedzialnych za pojawiające się problemy. Tniemy zatem nie, jak dotąd, poziomo, czyli każdemu po 10 proc. kosztów i regulacji, ale pionowo – sprawdzając przydatność całych struktur i całych zespołów przepisów.