Balcerowicz: Prokuratura - źle działający system

W swoim zawodowym życiu zajmowałem się problemami pieniądza, finansów, stabilności i wzrostu gospodarki, ale najwięcej uwagi poświęcałem i poświęcam systemom instytucjonalnym (ustrojom) i to nie tylko w odniesieniu do gospodarki, ale i wymiaru sprawiedliwości. Albowiem od kształtu ustroju zależy to, jak w różnych sferach ludzie działają i – w efekcie – jakie warunki życia istnieją w danym kraju. Porównajmy choćby Koreę Południową i Północną, dawne NRD i RFN, PRL i III RP. Najgorsze ustroje: socjalistyczne dyktatury, które pozbawiają ludzi wolności gospodarczej, pozbawiają ich także wolności obywatelskich, bo skazując społeczeństwo na gospodarcze zacofanie, mogą się utrzymać tylko przy użyciu zastraszania oponentów. A do tego potrzebny jest specjalny aparat, którego trzonem jest policja polityczna, dyspozycyjna prokuratura i dyspozycyjni sędziowie. Narzędziem wymuszenia posłuszeństwa jest też dominujący sektor państwowy, bo monopolistyczny państwowy pracodawca może niepokornych pozbawiać pracy i zarobku, a gorliwych nagradzać awansem czy podwyżką. Z takiego ustroju wyszliśmy w 1989 r.

*

Ogólna teoria indywidualnych zachowań, a w tym działań ludzi w różnych rolach zawodowych, jest prosta. Postępowanie jednostki zależy od:

1. Sytuacji, a ściślej od tkwiących w niej możliwości i szeroko pojmowanych bodźców, czyli oczekiwanych nagród i kar, jakie człowiek wiąże z alternatywnymi wariantami działania.

2. Intelektualnych i moralnych właściwości lub inaczej: od rozumu i charakteru jednostki. (Pomijam tu dyspozycje fizyczne, które są istotne w przypadku wyczynowych sportowców i komandosów).

Gdy sytuacja się zmienia, to ci sami ludzie często zmieniają swoje zachowanie. Tak np. wielu z tych, którzy w PRL hołdowali zasadzie „czy się stoi czy się leży...", w III RP porządnie i wydajnie pracuje. Z kolei w tej samej sytuacji jedni mogą postępować uczciwie, a inni podle.

*

W stosunku do każdego zawodu można określić, jakie zachowania są dobre, a jakie złe. Takie definicje znajdujemy w ogólnych normach moralnych, w specjalnych kodeksach etyki, w prawie karnym. Z faktu, że złe zachowania są zdefiniowane, nie wynika oczywiście, że będą one wskutek tego unikane. To zależy od bodźców i od osobowości ludzi.

Starożytne zalecenie „Najważniejsze nie szkodzić" ma zastosowanie nie tylko do lekarzy, ale do wszystkich zawodów, w których złe zachowanie wyrządza ludziom wielką, często nieodwracalną krzywdę. Do takich profesji należą: kierowcy autobusów, piloci samolotów, policjanci, prokuratorzy, sędziowie. W tych dwóch pierwszych przypadkach zachowanie wyrządzające krzywdę innym automatycznie szkodzi samym sprawcom. W pozostałych nie ma takiej bariery – tym większe znaczenie ma więc układ bodźców, jakim podlegają przedstawiciele wymienionych zawodów oraz ich wiedza, rozum i charakter. To nas prowadzi do pojęcia złego systemu.

Zły system to taki, który nagradza złe zachowania, a jednocześnie nie tworzy żadnego istotnego ryzyka kar dla ich sprawców, bo mechanizmy indywidualnej odpowiedzialności są słabe lub żadne. W takich warunkach jedynym hamulcem przed czynieniem zła jest charakter osób, które podlegają temu systemowi. Jest to, rzecz jasna, zbyt słabe zabezpieczenie i nie tylko dlatego, że podaż aniołów w społeczeństwie jest ograniczona. Istotniejszą przyczyną jest to, że system o patologicznych bodźcach przyciąga ludzi będących ich przeciwieństwem: oportunistów, karierowiczów, frustratów, nienawistników, a w skrajnym przypadku – sadystów i psychopatów. Przyciąga więc ludzi, którzy w ogóle nie powinni trafiać do zawodów, w których złe zachowania wyrządzają ludziom wielką krzywdę. Patologiczne bodźce rodzą patologiczną (negatywną) selekcję.

*

Chciałbym teraz odnieść te ogólne rozważania do prokuratury i prokuratorów, czyli funkcjonariuszy podejmujących decyzje o wszczęciu śledztw, o umorzeniu rozpoczętych wcześniej postępowań i o ewentualnym skierowaniu aktu oskarżenia do sądu. Dla porządku dodam, że prokurator prowadzący daną sprawę podejmuje decyzje, nawet jeśli jest poddany silnej presji. Działanie na rozkaz nie jest żadnym usprawiedliwieniem, lecz czynem haniebnym, jeśli jest złym zachowaniem.

Można wyodrębnić dwa rodzaje złych decyzji prokuratorów:

1. Niesłuszne ściganie (ściganie niewinnych).

2. Niesłuszne zaniechanie (nieściganie winnych).

Zauważmy, że im więcej jest decyzji o niesłusznym ściganiu, tym mniej faktycznych sprawców jest objętych działaniem prokuratury i – w efekcie – sądów. Mówię o przypadkach, gdy popełnienie przestępstwa jest ewidentne (np. pobicie czy zabójstwo). Trzeba tu dodać sytuacje niejasnego prawa, które daje duże pole do interpretacji, czy dany czyn jest przestępstwem. To jest takie pole dla prokuratorskich błędów lub dla nadużyć – szczególnie w sprawach gospodarczych, zwłaszcza gdy prokurator przejawia niewiedzę lub – co gorsza – złą wiedzę (lub ma uprzedzenia antykapitalistyczne).

Trzeba podkreślić, że samo objęcie śledztwem jest już dotkliwą karą dla podejrzanego, zwłaszcza gdy taka sytuacja długo trwa lub towarzyszy jej medialna nagonka. Konsekwencje mogą obejmować utratę reputacji, bankructwo firmy, kryzys rodziny, nawet jeśli oskarżony jest ostatecznie uniewinniony. Szczególnym złem jest więc objęcie śledztwem – intencjonalnie lub przez zaniedbanie – osoby niewinnej. To zło jest potęgowane, gdy taka osoba jest skazana przez sąd. Nie da się niesłusznych ścigań przez prokuratorów i niesłusznych skazań przez sędziów usprawiedliwić prostackim powiedzeniem „Gdzie drwa rąbią, tam wióry lecą". Ludzie to nie wióry! Taki komentarz pod adresem ofiar wymiaru sprawiedliwości świadczy o braku elementarnej wrażliwości i bywa używany jako propagandowa osłona dla złego systemu.

Warto zauważyć, że w kręgu kulturowym, do którego się zwykle zaliczamy, ściganie (i co gorsza – karanie) niewinnych traktuje się jako dużo większe zło niż nieściganie winnych. Ochronie osób potencjalnie niewinnych służy zasada domniemania niewinności – jeden z fundamentów państwa prawa jakże często w Polsce ignorowany przez publiczne wypowiedzi prokuratorów i niektórych dziennikarzy.

Podkreślając znaczenie ochrony niewinnych przed złymi działaniami prokuratury, nie możemy jednak zapomnieć o niesłusznych zaniechaniach ścigania, zwłaszcza jeśli mają one charakter tendencji. I to nas prowadzi do prokuratury w Polsce pod rządami PiS.

*

System tworzony w Polsce od początku 2016 r. ma następujące główne cechy:

1. Daje ogromną władzę prokuratorowi generalnemu, który jest jednocześnie ministrem sprawiedliwości i czołowym politykiem rządzącego obozu. Władza ta obejmuje zwłaszcza politykę kadrową: awansów i degradacji, czasowego delegowania prokuratorów z niższych szczebli na wyższe (czasowy awans). Rozszerzeniu władzy prokuratora generalnego służy likwidacja kadencyjności na stanowiskach kierowniczych w prokuraturze, osłabienie roli samorządu prokuratorów w opiniowaniu kandydatów na te stanowiska, ustawowa możliwość omijania konkursów, rozszerzenie repertuaru nagród m.in. przez wcześniejszy awans, niż dopuszczają to przepisy. Ważną nagrodą jest też oferowanie „złotego parasola" w formie przejścia w stan spoczynku i na emeryturę, która może być podbita przez wcześniejszy awans.

2. Wzmocniono władzę prokuratora generalnego do przenoszenia spraw między prokuraturami i prokuratorami. W rozporządzeniu z 2016 r. pominięto wcześniej wymagane uzasadnienie „dobrem postępowania". A regulamin z tegoż roku upoważnia do przenoszenia spraw, które były wcześniej przydzielone innemu prokuratorowi. Wystarczy pisemna zgoda jego przełożonego.

3. Koncentracji władzy w rękach prokuratora generalnego towarzyszy osłabienie odpowiedzialności prokuratorów, którzy owej władzy – bezpośrednio lub pośrednio – podlegają: ustawa z 2016 r. zwalnia prokuratorów z odpowiedzialności dyscyplinarnej w przypadku, gdy ich działania lub zaniechania były podjęte „wyłącznie w interesie społecznym". A inne mechanizmy odpowiedzialności prokuratorów były i są bardzo słabe (zob. K. Kremens: „Odpowiedzialność zawodowa prokuratorów").

Prokurator generalny otrzymał więc ogromną władzę selekcjonowania i nagradzania prokuratorów („pod wybrane przez siebie priorytety i zadania"). Jednocześnie wybrani i nagradzani przezeń prokuratorzy mogą oczekiwać, że realizując owe priorytety i zadania, będą nagradzani, a nic nie ryzykują.

Taka koncentracja władzy, i to nad organem, którego funkcjonariusze mogą uczynić wiele złego, jest ogromną ustrojową deformacją, bez względu na to, kto by tę władzę sprawował. Lord Acton wypowiedział kiedyś nieśmiertelne zdanie: „Każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie". Trzeba podkreślić, że to owa deformacja jest głównym problemem, który wystarczy, by zdyskwalifikować ustawę o prokuraturze z 2016 r. Na dodatek niebezpieczeństwa i złe skutki koncentracji władzy w rękach prokuratora generalnego są spotęgowane przez dwa następne czynniki:

Po pierwsze, prokuratorem generalnym zostaje minister sprawiedliwości, który jest zarazem czołowym i aktywnym politykiem rządzącego obozu. Rodzi to pokusę nadużycia władzy prokuratora do walki politycznej. A władza ta jest, jak powiedziałem, ogromna.

Po drugie, tak skoncentrowana władza, rodząca wielką pokusę nadużycia, znalazła się w rękach osoby, która swoim zachowaniem dowiodła, że jest skłonna jej nadużywać. Mam tu na myśli Zbigniewa Ziobrę. Długa jest lista jego agresywnych wypowiedzi naruszających zasadę domniemania niewinności. Nie można też zapominać o jego udziale w decyzjach, które budziły i budzą zasadnicze wątpliwości, szczególnie jeśli chodzi o tragiczną śmierć Barbary Blidy. A działo się to w latach 2005–2007, gdy Zbigniew Ziobro miał dużo mniejszą władzę niż obecnie.

Lord Acton zauważył, że „władza absolutna deprawuje absolutnie", ale ludzie różnią się podatnością czy odpornością na ten niszczący wpływ, zależnie od swego charakteru i innych cech osobowości. Zbigniew Ziobro udowodnił swoim zachowaniem, że powinien być trzymany z dala od władzy, nie mówiąc już o władzy, jaką otrzymał z początkiem 2016 r. od Jarosława Kaczyńskiego.

*

Podsumowując, system prokuratury tworzony od 2016 r. odpowiada, moim zdaniem, charakterystyce złego systemu, czyli takiego, który premiuje złe zachowania, a jednocześnie minimalizuje ryzyko kar dla ich sprawców. Jest on przez to zagrożeniem dla praworządności. W tej sytuacji ogromne znaczenie ma obywatelski monitoring zmian w prokuraturze i decyzji jej funkcjonariuszy. Służy temu pionierski raport „Prokuratura pod specjalnym nadzorem" (www.panstwo-pis.pl). Pokazuje on ogrom zmian w prokuraturze od 2016 r., a zwłaszcza obsadzenie praktycznie wszystkich kierowniczych stanowisk przez nieformalną grupę ludzi powiązanych relacjami ideologicznymi, towarzyskimi i rodzinnymi. Raport przedstawia też przykłady wątpliwych działań i wątpliwych zaniechań konkretnych prokuratorów.

Raport jest bilansem otwarcia dla portalu panstwo-pis.pl, który będzie monitorować zmiany w prokuraturze i działania prokuratorów. Zachęcam do aktywnej współpracy.