Grzegorz Napieralski o OFE i Trybunale Konstytucyjnym

Polemika pomiędzy prof. Jerzym Stępniem, byłym przewodniczącym Trybunału Konstytucyjnego a prof. Ryszardem Bugajem, którą mieliśmy okazję śledzić w ostatnich tygodniach na łamach „Rzeczpospolitej", wydaje się mijać meritum sprawy. Z jednej strony mamy przeprowadzoną w pośpiechu, nieprzygotowaną i wątpliwą reformę emerytalną, a z drugiej – rolę Trybunału Konstytucyjnego w procesie legislacyjnym. O jednym i drugim należy dyskutować, choć z różnych perspektyw, bo zarówno OFE wymagają dalszych racjonalnych zmian, jak i rola Trybunału Konstytucyjnego powinna być na nowo zdefiniowana – nie po to jednak, aby mu ujmować kompetencji, tylko aby lepiej chronić prawa obywateli.

Obrona oblężonej twierdzy

Koalicja Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego przegłosowała w parlamencie rządową propozycję zmian w systemie emerytalnym. Przywiązanie rządzącej większości do swoich racji było tak wielkie, że nie tylko odmówiono prawa do organizacji wysłuchania publicznego, ale także z góry odrzucano wszelkie zgłaszane przez opozycję poprawki. Przekonanie o obronie oblężonej twierdzy wśród posłów koalicji PO-PSL było tak wielkie, że poległyby nawet poprawki eliminujące z przedłożenia rządowego błędy ortograficzne... Na pocieszenie dla opozycji pozostaje fakt, że w taki sam sposób Donald Tusk potraktował także senatorów PO, którym najwyraźniej zabroniono przyjmować jakichkolwiek poprawek, aby nie przedłużać procedowania. Tym sposobem Senat dał do ręki zwolennikom likwidacji izby wyższej bardzo przekonujący argument.

W końcu uchwalona w hazardowym tempie ustawa decydująca o około 30 mld złotych rocznie, czyli kwocie pięciokrotnie większej niż nakłady na naukę i szkolnictwo wyższe i porównywalnej z wydatkami na armię czy służbę zdrowia, znalazła się na biurku prezydenta i... została niezwłocznie podpisania. Nie dziwię się specjalnie Bronisławowi Komorowskiemu, bo lenistwo rządu postawiło go w sytuacji bez wyjścia. Szybko rosnący dług publiczny i ryzyko przekroczenia progu ostrożnościowego (i wszystkich związanych z tym konsekwencji – w tym ograniczenia wydatków społecznych) z jednej strony i szokująca bierność rządu z drugiej sprawiły, że prezydent mógł albo ekspresowo podpisać ustawę, albo wziąć odpowiedzialność za rozpaczliwe i ślepe cięcia w wydatkach. Bronisław Komorowski przełknął tą gorzką pigułkę w milczeniu, choć wierzę, że nie bezrefleksyjnie.

Salomonowe rozwiązanie

Sytuacja prezydenta była o tyle trudniejsza niż rządu czy parlamentu, że konstytucja w art. 126.2 zobowiązuje go do stania na jej straży. W tym kontekście zgłaszane przez uznanych konstytucjonalistów, w tym Jerzego Stępnia, byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego, zastrzeżenia co do zgodności uchwalonych rozwiązań z ustawą zasadniczą powinny być poważnym sygnałem ostrzegawczym. Klarownym i jednoznacznym ekspertyzom autorytetów prawa Kancelaria Prezydenta przeciwstawiała efemeryczne, anonimowe opinie, które rzekomo potwierdzają zgodność uchwalonego prawa z konstytucją.

Na dodatek nie chce ujawnić tych opinii powołując się na „brak zwyczaju". Ciekaw jestem jak prezydenccy ministrowie obronią to uzasadnienie przed sądem administracyjnym, bo jestem przekonany, że jakiś obywatel w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej złoży wniosek o ich udostępnienie. Odmowa upublicznienia ekspertyz zamówionych w ramach wykonywania zadań publicznych, za publiczne pieniądze i na dodatek dotyczących spraw w 100 procentach jawnych sama w sobie powinna wywołać gorącą dyskusję. To gwałt na zasadzie przejrzystości działań władzy publicznej. Tym większy, że ma znamiona recydywy, bo to samo środowisko polityczne do upadłego, nawet wbrew prawomocnym wyrokom sądu, broniło przed upublicznieniem stworzonego także za pieniądze podatników „dziełka" Julii Pitery szumnie nazwanego „Raportem o działaniach CBA".

Prezydent ustawę o OFE podpisał i jednocześnie w oświadczeniu prasowym zachęca wszystkich, którzy mają wątpliwości, do zaskarżenia jej do Trybunału Konstytucyjnego. To, że uchwalona ustawa łamie przynajmniej kilka norm konstytucyjnych wydaje się być bezdyskusyjne. Oczywiście nie chodzi tutaj o zastrzeżenia, które zgłasza Ryszard Bugaj, dotyczące tego, czy obowiązkowe ubezpieczenia społeczne mogą być technicznie realizowane przez prywatne podmioty. Przykładów prawa, które nakazuje obywatelom korzystać z prywatnych podmiotów, choć oczywiście daje prawo wyboru tego podmiotu, jest więcej – choćby obowiązek rozliczeń bezgotówkowych w niektórych sytuacjach.

Główne zastrzeżenia do nowej ustawy to: naruszenie zasady zaufania do państwa, ograniczanie praw nabytych, a także złamanie zasady ochrony interesów w toku. To najważniejsze, choć nie wszystkie, z podnoszonych zarzutów. Sam fakt złamania zasad nie oznacza jednak, że ustawa zostanie uznana za sprzeczną z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny stanie przed dramatycznym wyborem, czy trzymać się litery prawa bez liczenia się z konsekwencjami (decyzja stwierdzająca niezgodność ustawy z konstytucją w obecnej sytuacji budżetowej skutkowałaby ogromnymi problemami finansów publicznych) czy też szukać salomonowego rozwiązania uwzględniającego zarówno literę prawa, jak i twardą rzeczywistość budżetową.

Co z Trybunałem Konstytucyjnym

To, czy Trybunał Konstytucyjny będzie w ogóle rozpatrywał sprawę OFE, zależy tak naprawdę od obecnej opozycji parlamentarnej i Rzecznika Praw Obywatelskich. Choć konstytucja daje prawo składania skargi także związkom zawodowym czy organizacjom pracodawców, dotyczy to tylko relacji pracodawca – pracobiorca.

Decyzja o zaskarżeniu ustawy do TK to nie tylko kwestia przekonania o jej sprzeczności z konstytucją, ale także szerszego spojrzenia na proce legislacyjny w Polsce i na panujący ustrój prawny. Twórcy konstytucji projektując rolę TK zakładali, że będzie to narzędzie ekstraordynaryjne. Instancja, do której będzie się zwracać w obronie najbardziej fundamentalnych i podstawowych praw obywateli. Tymczasem sąd konstytucyjny stał się de facto czwartym, po Sejmie, Senacie i prezydencie, szczeblem procesu legislacyjnego.

Rosnąca liczba wniosków o sprawdzenie zgodności z konstytucją składanych przez organizację społeczne, kluby parlamentarne, a także sądy powoduje, że czas rozpatrzenia wniosku zaczyna być liczony w latach. Choć Trybunał Konstytucyjny ustalając priorytety swojej pracy wykazuje pewne zrozumienie dla kalendarza i w związku z tym stara się minimalizować negatywne skutki wejścia w życie niektórych ustaw (dobrym przykładem jest uchwalona za rządów PiS ustawa lustracyjna), to w innych przypadkach szkody spowodowane przez niekonstytucyjne ustawy są nie do naprawienia. Bardzo dobrym przykładem, pokazującym przy okazji jeszcze jedno zjawisko, jest ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis o bonifikacie przy przekształceniach został uznany za niekonstytucyjny dopiero, gdy znaczna część mieszkań została już przekształcona. Odpowiedzią PO i PiS-u na decyzję TK uchylającą ten przepis było uchwalenie go raz jeszcze praktycznie w niezmienionej formie. To nie tylko podkopywanie zaufania do instytucji i państwa, ale także jawna drwina z konstytucji. Przyjęta przez TK zasada nieorzekania o przepisach, które zostały uchylone, także tworzy lukę w ochronie konstytucyjnych praw obywateli – można łamać konstytucję, byleby niezbyt długo.

Rola, zadania i miejsce Trybunału Konstytucyjnego w polskim systemie prawnym powinny stać się przedmiotem poważnej dyskusji. Dobrym gremium zainicjowania takiej debaty mogliby być byli sędziowie TK, choć niezbędny byłby także udział w niej aktywnych polityków, liderów. Ja w takiej konstruktywnej dyskusji chętnie wezmę udział. Nasze zastrzeżenia do ustawy o OFE dotyczą jednak nie tyle zgodności z konstytucją, co kwestii merytorycznych. Ewentualna skarga konstytucyjna byłaby więc tylko pewnym trickiem prawnym – dozwolonym, często nawet pożądanym, ale abstrahującym od głównego meritum sprawy. Głównym problemem uchwalonej ustawy jest to, że nie zapewnia ona gwarancji stabilnych, przyzwoitych emerytur kolejnym pokoleniom Polaków.

Doktrynerstwo i ideologia

Choć system Otwartych Funduszy Emerytalnych już od pewnego czasu wymagał zmian i korekt, to bezpośrednim i jedynym powodem zmian zaproponowanych przez rząd były aktualne problemy budżetu państwa. Choć operacja ta na papierze generuje dodatkowe wpływy do budżetu, to w istocie jest tylko i wyłącznie zabiegiem księgowym – zamienia dług jawny w ukryty. Zmniejsza równocześnie presję na poszukiwanie nowych źródeł dochodów do budżetu czy racjonalizację wydatków. Pozbywamy się bólu głowy dziś, ale on wróci jutro, dotknie naszych dzieci i wnuków, i będzie zupełnie nieporównywalny z tym co my doświadczaliśmy.

Patrzymy dalej w przyszłość i widzimy więcej niż rząd. Dlatego zgłosiliśmy poprawkę, która pozwalała obecnym 30-latkom odkładać na swoją przyszłą emeryturę 5 procent zamiast 2,3 procent. Problemy demograficzne dotkną ich w największym stopniu. Nie dość, że będą obciążeni spłacaniem wirtualnych zapisów ZUS prowadzonych na indywidualnych subkontach, to jeszcze będą musieli odkładać na swoją emeryturę. To prosta droga do wypchnięcia tych ludzi z Polski. Druga propozycja, która także została odrzucona przez rządzącą koalicję, dotyczyła ochrony praw nabytych. Miliony osób w momencie wejścia w życie reformy świadomie podejmowały decyzję o tym, czy pozostać w ZUS, czy też przenieść się do OFE. Ta decyzja podejmowana była w oparciu o konkretne dane i na bardzo konkretnych warunkach. Zmiana tych warunków jest złamaniem umowy. Tym ludziom należy się w związku z tym prawo do ponownej decyzji o tym, gdzie chcą lokować swoje nadzieje na przyszłą emeryturę.

Szansę na godną emeryturę znacząco zwiększają dodatkowe formy oszczędzania. Wzrost oszczędności to także bardzo dobre rozwiązanie dla polskiej gospodarki, jednak mechanizm ulgi podatkowej, który został zaproponowany przez rządzącą koalicję, zdecydowanie preferuje zamożniejsze osoby. Tu znów wyszło liberalne nastawienie ministra finansów i całego rządu. Próbowaliśmy zmienić sposób obliczania ulgi tak, aby zachęcał do dodatkowego oszczędzania osoby mniej zamożne. To one potrzebują najwięcej zachęt bo to dla nich oszczędzanie oznacza najwięcej wyrzeczeń. Niestety rozsądne, racjonalne argumenty przegrały z doktrynerstwem i ideologią. Inne propozycje przegrały z lenistwem rządu.

Regulamin Sejmu nie pozwala nam zgłaszać poprawek, które wychodzą poza przedmiotowy zakres przedłożenia rządowego. W związku z tym zgłaszanie w formie poprawek wielu istotnych kwestii przemilczanych w projekcie rządowym nie miało sensu, bo nie zostałyby nawet dopuszczone do procedowania. Tym niemniej zgłaszaliśmy nasze propozycje i uwagi wielokrotnie w dyskusjach z ministrami czy w wystąpieniach z mównicy sejmowej. Postulowaliśmy ograniczenie kosztów działalności OFE.

Nie ma żadnego powodu, aby opłata początkowa wynosiła 3,5 proc., podczas gdy na rynku fundusze zrównoważone, których struktura inwestycji jest podobna, pobierają nie więcej niż 1,5 procenta. Czym więcej kapitału będzie efektywnie pracować, tym emerytura będzie wyższa. Te 2 proc. różnicy w kapitale początkowym to w zależności od wysokości stopy zwrotu na kapitale po 40 latach nawet o 5 - 7 proc. wyższa emerytura.

Z redukcją kosztów funkcjonowania OFE wiąże się także zwiększenie efektywności inwestycji. Za dobre wyniki towarzystwa emerytalne powinny być nagradzane wyższą opłatą za zarządzanie, ale warunkiem jest stworzenie zewnętrznego benchmarku – mechanizmu, który będzie promował tych, którzy osiągają dla swoich klientów wyższy zwrot na kapitale. Wreszcie bezpieczeństwo dla osób zbliżających się do emerytury i szansa na większe zyski dla tych, którzy mają przed sobą jeszcze wiele lat oszczędzania, to wprowadzenie różnych typów subfunduszy – od bardzo agresywnych do bardzo konserwatywnych.