Prokurator o niezależności Prokuratora Generalnego

W granicach konstytucyjnych wolności słowa i sumienia leży prawo zarówno do posiadania, jak i prezentacji dowolnych preferencji politycznych, byleby mieściły się w porządku ustrojowym państw cywilizowanych. To drugie prawo doznaje czasem ograniczeń co do formy lub intensywności, czego przykładem jest zakaz przynależności prokuratora do partii politycznych oraz udziału w działalności politycznej ustanowiony w art. 44 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze.

Dziennikarze nie podlegają takiemu obowiązkowi. Nie ma więc nic osobliwego w tym, że Tomasz Pietryga w artykule „Mit prokuratorskiej niezależności" („Rz" z 2.06.2011) nie kryje, do jakiej opcji politycznej jest mu bliżej. To jego sprawa. Nie do zaakceptowania jest jednak wyznanie odwołujące się do przepisów prawa wbrew ich brzmieniu.

Hipotetyczna próba

Owo wyznanie nawiązuje do reformy prokuratury z 2010 r., skutkującej rozdzieleniem funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Według autora „nowa ustawa o prokuraturze przypomina popękany mur, przez który łatwo mogą przeniknąć polityczne wpływy". Tezie tej towarzyszy intencja zaprzeczenia zasadzie niezależności prokuratorów, a co najmniej prokuratora generalnego. Szczęśliwie publicysta nie jest do końca pewien, o co naprawdę mu chodzi. Całość wieńczy wszak karkołomna konstatacja, że trudno mówić o Prokuraturze Generalnej w pełni niezawisłej od polityków.

Przypomnijmy więc, art. 8 ust. 1 u.p. wyraża zasadę bezwarunkowej niezależności prokuratora w tzw. aspekcie zewnętrznym. W świetle tej zasady prokurator przy wykonywaniu swoich ustawowych powinności jest organem niezależnym od innych organów. Nie budzi wątpliwości, że dotyczy to również prokuratora generalnego.

Owszem, niezależność tego ostatniego może być hipotetycznie wystawiona na próbę, zważywszy że z mocy art. 10e ust. 1, 4 i 5 u.p. musi on przedstawiać premierowi coroczne sprawozdanie z działalności prokuratury, które ten ma prawo przyjąć albo odrzucić, a w drugim wariancie ponadto wystąpić do Sejmu z wnioskiem o odwołanie prokuratora generalnego. Trzeci z wymienionych przepisów uspokaja wszakże niedwuznacznym zastrzeżeniem, że premierowi nie wolno uprawiać – przynajmniej tutaj – polityki. Konkretnie prezes Rady Ministrów może zainicjować ów tryb odwołania jedynie ze względu na nienależytą realizację przez prokuratora generalnego zadań w zakresie strzeżenia praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw. To zaś wymaga niezbitych dowodów.

Poza tym, skoro taki mechanizm prawny już obowiązuje tu i teraz, trzeba go oceniać przez pryzmat kanonów demokratycznego państwa prawnego w ujęciu art. 2 konstytucji. De iure brakuje zatem miejsca dla domniemania, iż dany organ władzy publicznej będzie się zabawiać swą ustawową prerogatywą kosztem kogokolwiek innego. Nie do pomyślenia jest także sytuacja wyzbycia się suwerenności przez inny organ, aby czemuś takiemu przeciwdziałać. Krótko mówiąc, krytykowane – obiektywnie nie najszczęśliwsze – rozwiązania prawne same przez się nie rozszczelniają pancerza niezależności prokuratorów.

Nikt nas nie brał głodem

Natomiast nijak się ma do omawianego atrybutu prokuratorów niesamodzielność budżetowa prokuratury, skądinąd nieuzasadniona. Wszak inaczej nie było nigdy, a mimo to nikt dotąd nie wpadł na pomysł, by wziąć tę instytucję głodem. Czystym nonsensem wydaje się samo założenie możliwości „modyfikacji jej planów" przez rządzących na następny rok za pomocą budżetu.

Działania prokuratorskie zależą od tego, co przynoszą fakty, w związku z czym po prostu nie da się ich zaplanować. Co więcej, działania te muszą być podejmowane, choćby kiesa świeciła pustkami. Przestępca nie zaczeka na hossę; zbiegnie, zatrze ślady i wypierze korzyści. W ostatecznym rozrachunku ucierpi najbardziej Skarb Państwa, płacąc odszkodowania za przewlekłość postępowań przygotowawczych czy też odsetki od przeterminowanych należności biegłych. Tak więc celowe niedoinwestowanie prokuratury ze strony rządzących równałoby się autoagresji.

Służba prawu

O nieznajomości wręcz elementarnych reguł porządku prawnego świadczy konstatacja, że prokurator generalny jest zdany na łaskę i niełaskę rządu, bo nie ma inicjatywy legislacyjnej, skutkiem czego nie może proponować żadnych zmian w prawie i musi honorować „regulamin urzędowania Prokuratury Generalnej" nadany na mocy rozporządzenia ministra sprawiedliwości.

Wypada rozróżnić dwie odrębne kwestie, które łączy to, że podlegają unormowaniu w ustawie zasadniczej, a nie w zwykłej ustawie o prokuraturze. Pierwszą jest inicjatywa ustawodawcza, czyli prawo do wnoszenia do Sejmu projektów ustaw. Zgodnie z art. 118 ust. 1 i 2 konstytucji przywilej ów przysługuje posłom, Senatowi, prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Radzie Ministrów oraz grupie co najmniej 100 tysięcy obywateli mających prawo wybierania składu Sejmu.

A cóż by robił w tym gronie prokurator generalny? Nie zaproszono tam przecież ani poszczególnych ministrów, ani premiera, nie mówiąc o takich autorytetach prawnych, jak pierwszy prezes i prezesi izb Sądu Najwyższego, prezes Trybunału Konstytucyjnego czy prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Czyżby taki stan prawny zagrażał niezawisłości polskich sędziów?

Godzi się pamiętać, iż posłannictwem sądów, trybunałów i prokuratury jest służba prawu stanowionemu przez powołaną do tego władzę ustawodawczą. Sługom prawa wystarczy uprawnienie do opiniowania projektów aktów normatywnych rangi ustawowej. Kluczowy problem tkwi zaś w tym, by wnioskodawcy i parlament przyjmowali uwagi krytyczne organów stosujących prawo, z czym w praktyce bywa – rzekłszy oględnie – rozmaicie.

Czystym nonsensem wydaje się założenie możliwości „modyfikacji planów" prokuratury przez rządzących na następny rok za pomocą budżetu

O prezesach najwyższych instancji sądowych głucho też w przepisach art. 92 ust. 1, art. 142 ust. 1, art. 146 ust. 4 pkt 2, art. 148 pkt 3, art. 149 ust. 2 i art. 213 ust. 2 konstytucji, które wskazują organy legitymowane do wydawania rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. Legitymacją tą szczycą się: premier, rząd, minister kierujący działem administracji rządowej oraz – co może nieco zaskakiwać – Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Przy lekturze ustawowych upoważnień do regulacji rozporządzeniem poszczególnych kwestii na użytek wymiaru sprawiedliwości okazuje się, że minister sprawiedliwości od lat ustala w tej właśnie formie regulaminy wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych i wojskowych.

Czy coś złego się w związku z tym dzieje? Czy któryś sędzia cywilny bądź wojskowy skarży się, że adresowany doń regulamin odarł go z niezawisłości?

Posłuszeństwo ustawom

Niekwestionowaną zdobyczą kontestowanej reformy prokuratury jest rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 1 u.p., według którego minister sprawiedliwości ustala, w drodze rozporządzenia, regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (a nie, na miły Bóg, Prokuratury Generalnej!) po zasięgnięciu opinii prokuratora generalnego. Zmiana regulaminu wymaga zachowania takiego samego trybu.

Jak zatem mogłaby się skończyć żonglerka regulaminem z pominięciem prokuratora generalnego? A no tak jak każde nieposłuszeństwo ustawom – bodaj odpowiedzialnością przed Trybunałem Stanu, przed czym przestrzega art. 156 ust. 1 konstytucji. Czy to za mało?

Nawiasem mówiąc, może i dobrze by się stało, gdyby – po rekonstytucjonalizacji prokuratury – wyposażono prokuratora generalnego w prawo do wydawania rozporządzeń. Wtedy jednak szefowi wszystkich prokuratorów jeszcze bliżej by było do organów władzy wykonawczej, co odbierałoby sens koncepcji pokrewieństwa z władzą sądowniczą. Żeby tego ostatniego uniknąć i nie mnożyć bytów prawotwórczych, można zaczerpnąć z wzorca art. 23 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych upoważniającego do szczegółowego określenia regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych samego prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Tylko czy przy takiej ewentualności nie doszukiwano by się możliwości politycznego oddziaływania na prokuraturę akurat z tego kierunku?

Z kolei wymyślając Krajowej Radzie Prokuratury od „rady polityków", uderza się równocześnie w powagę konstytucyjnego organu państwa, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa. W drugiej z tych rad zasiadają między innymi, dzięki art. 187 ust. 1 pkt 1 i 3 konstytucji, czterej członkowie wybrani przez Sejm spośród posłów, dwaj członkowie wybrani przez Senat spośród senatorów oraz osoba powołana przez prezydenta. Za sprawą art. 179 konstytucji prezydent powołuje sędziów na wniosek właśnie tego organu. Cóż zatem niestosownego w tym, że w art. 23 ust. 3 u.p. przewidziano podobny skład dla Krajowej Rady Prokuratury, w art. 11 ust. 1 u.p. zaś uzależniono od jej wniosku akt powołania przez prokuratora generalnego na każde stanowisko prokuratorskie.

Mity o mitach

Zapomina się przy tym o matematyce.

W 25-osobowych składach obu rad przedstawiciele parlamentu, nawet jeśliby dołączył do nich przedstawiciel prezydenta i szef resortu sprawiedliwości, nie prezentują większości. Nadto osoby te również chroni domniemanie zgodności ich działań z prawem, dopóki nie zostanie w konkretnym przypadku obalone.