Senat nie może być cieniem Sejmu

Jeśli pominąć kraje o ustroju federalnym, to można chyba przyjąć, że w nowożytnej tradycji świata zachodniego instytucja Senatu zawsze stanowiła swoiste ograniczenie ludowładztwa. Senaty były rzecznikami tradycji i interesów grup uprzywilejowanych. Taka rola senatów budziła oczywiście sprzeciw. Tam, gdzie był on skuteczny, kompetencje senatów były redukowane.

Bękart Okrągłego Stołu

W Polsce Senat został ustanowiony w roku 1989 w następstwie kontraktu Okrągłego Stołu. Miał – z uwagi na częściowo tylko wolne wybory do Sejmu – gwarantować możliwość blokowania przez przedstawicieli demokratycznej opozycji decyzji PRL-owskiej większości.

Zawarte przy Okrągłym Stole porozumienie wyborcy rychło unieważnili. W istocie Senat stał się zbędnym bękartem Okrągłego Stołu. Jego główna kompetencja wynikająca z prawa weta – którego uchylenie wymagało przynajmniej dwóch trzecich głosów w Sejmie – została zasadniczo ograniczona. Izba wyższa pozostała przede wszystkim dlatego, że klasa polityczna chciała mieć do dyspozycji 100 posad dla swoich aktywistów – często zasłużonych – z którymi nie wiadomo było, co począć.

W praktyce funkcja Senatu na ogół sprowadza się do usuwania pomyłek, które w Sejmie popełniła rządząca większość. Na palcach jednej ręki można zliczyć polityków znanych szerzej dzięki działalności w Senacie (na tej liście jest niestety senator... Stokłosa). Senat nie stał się też izbą refleksji wzbudzającą czyjekolwiek żywe zainteresowanie.

Taki Senat faktycznie nie jest potrzebny. Trzeba go albo zlikwidować, albo... zasadniczo zreformować.

Sprawdzian referendum

W przeszłości byłem przekonany, że postulat likwidacji Senatu jest oczywisty. Obserwując jednak postępujący proces swoistej oligarchizacji sceny politycznej, już tak nie myślę. Poważnego rozważenia wymaga za to scenariusz głębokiej reformy Senatu po to, by się przeciwstawić zaawansowanej już patologii systemu demokratycznego.

W obecnym systemie politycznym nie ma dostatecznych zabezpieczeń przed podejmowaniem przez parlament decyzji potencjalnie sprzecznych z wolą większości wyborców. A może lepiej powiedzieć: nie ma procedur sprawdzenia, czy do takiego nadużycia nie dochodzi. Nie ma też realnych zabezpieczeń przed narzuceniem państwu decyzji stanowiących tylko wyraz doraźnych interesów rządzącej (partyjnej) większości.

Przy czym trzeba pamiętać, że partyjna większość powstaje na ogół dzięki uzyskaniu w wyborach poparcia niewielkiej mniejszości uprawnionych do głosowania wyborców (na obecną sejmową koalicję głosowało niewiele ponad 20 proc. ogółu wyborców). To konsekwencja bardzo niskiej frekwencji wyborczej. No i kształtu ordynacji.

Dla demokracji przedstawicielskiej nie ma rozsądnej alternatywy, ale to nie znaczy, że ten model powinien mieć charakter totalny. Trzeba się liczyć z „alienacją" rządzącej większości, której nawet efektywna opozycja parlamentarna nie może zapobiec. Istnieją sytuacje, gdy rządząca większość przeprowadza decyzje sprzeczne z wolą większości, a ich odwrócenie jest albo niemożliwe, albo pociąga za sobą wielkie koszty ekonomiczne i społeczne.

W takiej sytuacji obywatele powinni mieć możliwość sprawdzenia w referendum, czy rządząca większość ma odpowiedni mandat – minimalne niezbędne poparcie. Niezbędne to znaczy jakie? Co najmniej takie, jakie w wyborach uzyskały ugrupowania, które poparły kwestionowane uregulowanie. Także minimalna frekwencja przesądzająca o ważności referendum powinna być nie mniejsza niż frekwencja w ostatnich wyborach.

Obecnie nie ma możliwości przeprowadzenia takiego „ratyfikacyjnego referendum", bo nawet wniosek obywatelski poparty przez bardzo wielu wyborców (jak w przypadku wniosku „Solidarności" o referendum w sprawie wieku emerytalnego popartego przez ponad 2 mln wyborców) sejmowa większość może odrzucić.  W praktyce to ta sama większość, która kwestionowane prawo uchwaliła.

Ustanowienie obligatoryjności referendum (przy odpowiednio wysokim poparciu – np. milion obywateli) powinno być zagwarantowane, choć – oczywiście – niesie określone ryzyko. Nie można wykluczyć wniosków partykularnych (niemających szans, ale pociągających za sobą poważne koszty), a także niepoprawnie sformułowanych. Jest też problem wniosków sprzecznych z konstytucją. Nie mogą one być automatycznie eliminowane, ale nie mogą też być rozstrzygane „zwykłą większością" przy wspomnianej wyżej minimalnej frekwencji określonej jako frekwencja z ostatnich wyborów parlamentarnych.

Są zatem poważne powody, by uznać, że musi istnieć instytucja uprawniona do wstępnej akceptacji (lub odrzucenia) wniosków referendalnych i do określania warunków przeprowadzenia referendum (łącznie z ewentualną modyfikacją treści pytań). Oczywiście nie może to być Senat w obecnym kształcie, który jest na posyłki rządzącej większości. Ale może to być Senat stosownie zreformowany.

Ograniczyć wpływ partii

Drugi obszar spraw dotyczy funkcjonowania instytucji, które z założenia są (lub być powinny) wyłączone spod kontroli bieżącej politycznej większości. Przyjmuje się, że są to: Trybunał Konstytucyjny, Rada Polityki Pieniężnej, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, ale przecież trudno mieć wątpliwości, iż o składzie tych ciał decyduje parlamentarna większość (z udziałem prezydenta) i – co najwyżej – w przypadku ukształtowania się nowej większości rządzącej (koalicji parlamentarnej) kombinuje ona, jak pozbyć się nominatów poprzedników. Kilka innych instytucji o podobnym charakterze – np. NIK, GUS czy ZUS –  jest bez ograniczeń kontrolowanych przez aktualną rządową większość, choć są poważne powody, by były spod tej kontroli wyłączone.

Nie trzeba chyba nikogo przekonywać, że stan ten zagraża patologiczną polityzacją wszystkich tych instytucji. Obserwujemy to na co dzień.

Z całą pewnością demokracja nie może się obyć bez partii politycznych. Bez racjonalnego systemu partyjnego trudno sobie wyobrazić racjonalne funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych. Ale wszystko to nie znaczy, że nie istnieje problem ograniczenia wpływu polityki partyjnej na instytucje, które od tego wpływu powinny być wolne lub wpływ ten powinien być tylko zminimalizowany. Tu można – i należy – szukać ratunku w zreformowanym Senacie. Pod pewnymi warunkami Senat powinien przejąć funkcję wyłaniania kierownictw nierządowych instytucji państwa. A także nadzór nad nimi.

Senat, który miałby racjonalnie rozstrzygać o celowości i kształcie referendów oraz nadzorować nierządowe instytucje państwa, nie może być cieniem Sejmu. Nie może być zdominowany przez przedstawicieli partii poddanych ich kontroli. Choć iluzją byłoby oczekiwanie, że można wyłonić instytucję złożoną z postaci wolnych od politycznych (zakorzenionych w wartościach) przekonań. Ba, trudno nawet wyobrazić sobie senatorów niemających sympatii politycznych. Chodzi tylko o to (i aż o to!), by nie byli to partyjni aktywiści i by polityczne sympatie w Senacie nie były zdeterminowane przez bieżące rozdanie.

To jasne, że kluczowe znaczenie ma odsunięcie od wyborów do Senatu partii politycznych, a także zagwarantowanie miejsc grupie wirylistów – osób pełniących w przeszłości kluczowe funkcje w państwie, a potem przez określony czas nieuczestniczących w partyjnej polityce. Tak pomyślany idealny senat powinien lepiej wyrażać długookresowe interesy państwa i społeczeństwa, a w każdym razie sprzyjać materializacji woli wyborców i ochronie niezależności tych państwowych instytucji, które w bieżącą polityczną grę nie powinny być wikłane. Czy to realne? Cóż, na pewno bardzo trudne, ale są ważne powody, by podjąć próbę takiej reformy.

Tryumf nadziei nad doświadczeniem

Wybory do Senatu (w przeciwieństwie do wyborów sejmowych) powinny być większościowe i odbywać się w dwu turach. Kandydaci nie mogliby być wysuwani ani popierani przez partie polityczne. Każdy kandydat powinien uzyskać odpowiednie poparcie wstępne (w postaci podpisów wyborców), a jego kampania – być finansowana (w postaci skromnej kwoty) wyłącznie ze środków publicznych. Okręgi wyborcze powinny mieć możliwie zbliżoną wielkość. W tym trybie wystarczyłoby wybierać 50 senatorów.