Demokracja na niby

7 kwietnia 2015 roku zakończone zostały prace nad projektem ustawy ministra pracy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Dotyczy on kluczowej dla funkcjonowania państwa i gospodarki instytucji uzgadniania interesów między pracodawcami i pracownikami. Jednocześnie, projekt ten jest wyrazem panującej dość powszechnie wśród polskiej klasy politycznej tendencji do tworzenia instytucji „na niby".

Fikcja reprezentacji

W krótkiej perspektywie interesy pracodawców (kapitał) i pracowników są sprzeczne: pierwsi dążą do powiększania zysku, drudzy zaś – do wzrostu wynagrodzeń. Rozpatrując rzecz w dłuższym horyzoncie czasu i w perspektywie rozwoju całości gospodarki, interesy te dają się ze sobą pogodzić – dla obu zbiorowości celem wspólnym jest zapewnienie optymalnych warunków rozwoju gospodarki. Taki też powinien być cel strony rządowej. Jego realizacja wymaga odpowiedniej oprawy instytucjonalnej. Projekt takiej oprawy nie stwarza – efektem jego ewentualnej realizacji będzie powołanie do życia, ograniczającej porozumienie, instytucjonalnej wydmuszki.

Według propozycji projektodawców, Radę Dialogu Społecznego tworzy się jako forum trójstronnej współpracy dla poprawy, jakości formułowania i wdrażania polityk oraz budowy społecznego porozumienia. Art. 1 i następne określają jej kompetencje, które ograniczają się do „prowadzenia dialogu", „działania na rzecz ..." przez wyrażanie opinii i zajmowanie stanowisk. Niestety, to enigmatyczne „forum dialogu" stron pracowniczej, pracodawców oraz rządowej, sprowadzono w istocie do roli zespołu doradczego przy ministrze pracy.

Zgodnie z projektem, Rada ma być zbiorem osób fizycznych powoływanych przez Prezydenta, na wniosek uprawnionych organizacji - stron dialogu. Rady nie tworzą więc same organizacje, stając się w ten sposób reprezentatywnymi uczestnikami dialogu, lecz osoby fizyczne, które uzyskują status członka Rady z nominacji Prezydenta. „Reprezentatywność" członków Rady wobec organizacji, które wysunęły ich kandydatury, zakończy się z momentem ich powołania. Z tą chwilą bowiem będą w Radzie uczestniczyć osobiście stając się od tych organizacji niezależne, tj. kierując się własnym oglądem sytuacji. Z drugiej strony, stanowiska przedstawiane przez tych „reprezentantów" nie będą wiążące dla organizacji, która ich wysunęła, podobnie jak i uchwały przez Radę przyjmowane. Jednym słowem Rada zostaje sprowadzona do roli „akademickiego seminarium" przy ministrze pracy. Delegujące kandydatów do Rady reprezentatywne dla stron organizacje zostają zaś ograniczone w swoich kompetencjach.

Konstytucja i inne ustawy stanowią, iż nie można społecznych stron dialogu - organizacji związkowych, organizacji pracodawców, (wszystkich, a nie tylko tych in nomine reprezentatywnych) oraz innych organizacji społecznych pozbawić należnych im praw. Zatem, niezależnie od podejmowanych przez Radę uchwał, poszczególne organizacje będą mogły zająć w kwestiach należących do przypisanego w projekcie prawa do wyrażania poglądów, stanowiska, jakie uznają za stosowne. To jest, kierować się własną oceną sytuacji. Wdrażając taką regulację rząd pozbawiłby się możliwości nawiązania wiążącego dialogu z istotnymi, według kryteriów zakreślanych ustawą, siłami społecznymi.

Rada, aby mogła być faktycznie forum dialogu i służyć wypracowaniu wspólnego stanowiska, powinna podejmować uchwały na mocy zgody przedstawicieli o statusie pełnomocników organów wykonawczych stron. Tylko w ten sposób uchwały Rady mogłyby być dla nich wiążące, a dialog społeczny prowadził do ustaleń mających faktyczne znaczenie. Taka formuła miałaby wartość dla strony rządowej i dla parlamentu, gdyż tworzyłaby uzasadnione domniemanie prawne, iż osiągnięto kompromis zgodny z wolą zainteresowanych stron.

Według proponowanego modelu, Rada uchwala swój regulamin, a strony ustalają po ilu kandydatów zgłoszą do niej. Z projektu wynika, że będzie to od 5 do 7 osób. Innymi słowy, ten zespół doradczy, czy konsultacyjny, będzie liczył od 35 do 49 członków jakoby reprezentujących stronę pracowników i pracodawców (7 organizacji) oraz 3-5 „członków" delegowanych z Rządu. Gremium to będzie na posiedzeniach plenarnych podejmować uchwały według osobistych poglądów członków, bez konieczności uzgadniania stanowiska z organizacjami, które ich wysunęły. Reprezentacja staje się w tych warunkach czystą fikcją.

Lenin wiecznie żywy

Proponowane procedury ograniczają konstytucyjne kompetencje stron i samej Rady w opiniowaniu, zajmowaniu stanowisk i wnioskowaniu. We wszystkich przypadkach przyznanych kompetencji, strony pracowników i pracodawców, każda z nich osobno lub łącznie, bądź ich reprezentatywne organizacje, muszą uzyskać odrębną uchwałę Rady, która „pozwoliłaby" im na zajęcie samodzielnego stanowiska. Bez niej, same organizacje, choćby działając wspólnie, nie mogą według projektu tego uczynić.

Tak jest na przykład z przygotowywanymi wspólnie przez strony projektami założeń do ustaw i projektami aktów prawnych (art.7), wnioskowaniem o przeprowadzenia wysłuchania publicznego (art.8), przedstawieniem zapytań właściwym ministrom (art.9), czy też występowania z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego (art.13), a wreszcie z występowaniem do Sądu Najwyższego o wykładnię prawa (art.14).

Reasumując, przytoczone wyżej uprawnienia są przyznane organizacjom reprezentującym pracowników i stronie pracodawców tylko pozornie. W następnych zdaniach stwierdza się bowiem, że podjęcie inicjatywy, uzgodnienie treści, przyjęcie wniosku, ma nastąpić w drodze uchwały podjętej na zebraniu plenarnym Rady, czyli przez osoby fizyczne pozbawione innego niż nominacja rezydenta umocowania. Zatem, podmioty te byłyby w swoich działaniach związane wynikiem głosowania członków Rady. Jest paradoksem, że członkowie Rady, zgłoszeni do jej składu przez reprezentatywne organizacje, mają następnie „pozwalać" tym organizacjom na wykonanie czynności stanowiących ich konstytucyjne prawo do konsultacji, podjęcia inicjatywy regulacyjnej, czy zajęcia stanowiska. Rozwiązanie to przypomina koncepcją pasów transmisyjnych od partii do mas Włodzimierza Lenina.

Procedury i tryb podejmowania uchwał jest w sposób bezzasadny zróżnicowany, a co najmniej niedookreślony. Po pierwsze strony, a nie członkowie Rady mogą uzgadniać w drodze konsensusu wspólną propozycję lub stanowisko. Po drugie, Rada może podjąć uchwałę w pełnym składzie na posiedzeniu plenarnym z udziałem wszystkich stron, w tym rządowej, dwustopniowo, tj. najpierw strony pracowników i pracodawców przyjmą stanowisko zwykłą większością głosów, przy udziale w głosowaniu co najmniej dwu członków Rady z reprezentacji danej strony, a następnie jednomyślną uchwałę mogą podjąć członkowie ze wskazania wszystkich stron. Po trzecie, owe fikcyjne „strony" mogą, na posiedzeniu plenarnym Rady - w sprawach uzgodnienia wniosku, wyrażenia opinii lub zajęcia stanowiska - podjąć uchwałę zwykłą większością głosów przy uczestniczeniu w głosowaniu, co najmniej 2/3 członków, przy udziale przedstawicieli więcej niż połowy organizacji składających się na każdą ze stron (czyli przynajmniej „przedstawicieli" dwu organizacji związkowych i trzech organizacji pracodawców). Zwykła większość głosów przy takich zapisach może tu być wykładana bądź, jako większość względna, lub jako większość bezwzględna, według uznania raz wliczając wstrzymujących się, a innym razem ich nie licząc.