Jerzy Stępień: Lekcja czytania konstytucji

Pomysł ograniczenia możliwości sprawowania funkcji przez  wójta (burmistrza, prezydenta) przez więcej niż dwie kadencje trafił ostatnio na listę tematów mielonych bez ustanku. Wybory samorządowe za niecałe dwa lata. Wizja, że za pomocą regulacji prawnych uda się wyeliminować z walki najgroźniejszych konkurentów, a nawet takich, którzy wydają się dziś nie do pokonania, z pewnością ożywia nadzieje tych, którzy na razie wygrać szans nie mają.

W dyskusji, która dotyka najbardziej istotnych stron demokracji – a przecież problematyka czynnego i biernego prawa wyborczego znajduje się w epicentrum kręgu obejmującego najważniejsze prawa obywatelskie – nie powinno braknąć argumentów konstytucyjnych.

Przeciwnicy proponowanego rozwiązania odwołują się najczęściej do zasady niedziałania prawa wstecz, która w tym przypadku miałaby nie pozwalać na ograniczenia liczby kadencji od najbliższych wyborów. Tego rodzaju zakaz mógłby – ich zdaniem – działać jedynie na przyszłość, a więc od daty uchwalenia takiego prawa.

Moim zdaniem jest to rozumowanie nie do utrzymania na gruncie podstawowych reguł konstytucyjnych. Mówilibyśmy w tym przypadku nie o zakazie retroakcji, ale o tzw. retrospekcji. Nie chodzi tu bowiem o odbieranie jakichś uprawnień czy dóbr istniejących w przeszłości (to byłaby klasyczna retroakcja), ale o regulację na przyszłość ze względu na pewne fakty czy okoliczności  istniejące w przeszłości. To jednak dwie różne sytuacje.

Pomińmy więc tę ścieżkę rozumowania. Nie dajmy się też wciągnąć w rozważania co do merytorycznej słuszności takiego zakazu. Jedni powiedzą tak, inni przeciwnie i wszyscy na poparcie swoich tez znajdą mnóstwo przykładów – nawet takich, że ktoś tam gdzieś nie tylko nie powinien rządzić dwie kadencje, ale nawet przez dwa miesiące nie powinien kierować innymi i zarządzać  miastem.

Po pierwsze musimy sobie uświadomić, że proponowany zakaz nie jest tylko kwestią techniczną – tu chodzi o prawa obywatelskie. Możliwość bycia wybieranym do funkcji publicznych (bierne prawo wyborcze) może być ograniczona, tak jak każde prawo obywatelskie, ale tylko  w pewnych, określonych konstytucyjnie przypadkach. A mówiąc precyzyjniej: prawa obywatelskie mogą być ograniczone także ustawą, ale tylko po spełnieniu wskazanych przez Konstytucję warunków.  Warunki te zostały sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa o zasadzie proporcjonalności.

Przypomnijmy jego brzmienie: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

Czy da się uzasadnić ze względu na treść cytowanego artykułu Konstytucji, że wszyscy, którzy już sprawowali swoje funkcje dwukrotnie, powinni być teraz pozbawieni możliwości ubiegania się u ten sam urząd po raz trzeci? Chętnie zapoznam się z argumentacją, że to jest konieczne w demokratycznym państwie: dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. A czy tego rodzaju ograniczenie sprawowania władzy publicznej przez dwie kadencje nie naruszałoby istoty wolności i praw wyborczych?

Argument odwołujący się do możliwości sprawowania funkcji prezydenta państwa przez dwie kadencje potrzeba opatrzyć uwagą, że jest to norma konstytucyjna,  a zatem jeśli chcemy ograniczać bierne prawo wyborcze, a w pewnych sytuacjach całkowicie je wyeliminować, to trzeba tak uczynić poprzez odpowiednią nowelizację Konstytucji. Można – tylko po co?...

Zasada proporcjonalności ma za zadanie chronić nas przed pomysłami używania armat do strzelania do wróbli.  Jeśli się analizuje, nawet pobieżnie, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, to łatwo zauważyć, że art. 31 ust 3  jest używany jako wzorzec kontroli konstytucyjności bodaj tak często jak art. 2, w którym mowa o zasadzie demokratycznego państwa prawa, czy art. 32 traktujący o zasadzie równości.

Bezrefleksyjna lektura konstytucji podsunie niejednemu następujące rozumowanie: przecież w naszej Konstytucji nie ma zakazu ograniczenia liczby kadencji do dwóch – więc nic nie stoi na przeszkodzie wprowadzania takiego zakazu ustawą. Owszem, nie ma takiego wyraźnego konkretnego przepisu wprowadzającego zakaz, jak w przypadku kadencji prezydenta, ale jest za to precyzyjnie sformułowana zasada regulująca możliwość ograniczania wolności i praw w ogóle – trzeba tylko niewielkiego umysłowego wysiłku, aby ją w Konstytucji odnaleźć i odpowiednio zinterpretować w odniesieniu do konkretnego przypadku. Tak jak tym razem w przypadku wałkowanego zakazu pełnienia funkcji wójta dłużej niż przez dwie kadencje.

Dla pogłębienia tej dzisiejszej lekcji czytania Konstytucji warto dodać, że ta zasada po raz pierwszy pojawiła się w formie tak sformułowanego artykułu dopiero w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku. Ale zdobywała sobie miejsce w naszym konstytucjonalizmie wiele lat wcześniej poprzez mozolne odwoływanie się do niej w setkach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Można powiedzieć, że Trybunał wyrzeźbił jej treść na użytek codziennego wyrokowania, ale także z myślą o przyszłej Konstytucji. Szczęśliwie zasada znalazła się w takiej precyzyjnie sformułowanej postaci  w aktualnym jej tekście, pozwalając dziś na porządkowanie naszego systemu prawa z uwagi właśnie na jego podstawowe zasady.

Zapyta ktoś: to w takim razie jak to było? Sędziowie sami ja wymyślili, a potem uznawali, że istnieje prawomocnie w porządku prawnym na równi z prawem aktów normatywnych uchwalanych przez parlamenty? Otóż, zasada ta istniała w europejskiej kulturze prawnej od dawna, znajdując swój wyraz nie tyle w konkretnych tekstach aktów prawnych, ile przebijając się do świadomości szerokich kręgów poprzez wyroki sądów – także wyroków sądów konstytucyjnych i międzynarodowych. Wejście Polski do Rady Europy otworzyło nas na dorobek tamtego kręgu kulturowego, a orzecznictwo TK, szczególnie po 1989 r., pozwoliło szybko doszlusować do obowiązujących w Europie standardów.

Przypadek zapowiedzianej nowelizacji ukazuje zjawisko dwóch perspektyw oglądu konkretnych rozwiązań prawnych – ze strony polityków i sędziów konstytucyjnych. Piersi zabiegają o regulacje, które mają zrealizować jakiś polityczny cel, pozostawiając na boku kwestie konstytucyjne (choć nie powinni), natomiast drudzy świadomie abstrahują  od celu takiego czy innego rozwiązania, ale muszą pytać, czy dana regulacja pozostaje w zgodzie z konstytucją, a dokładniej z jakimś jej postanowieniem (tzw. wzorcem konstytucyjnym). Politykom chodzi o cel polityczny – w ich rozumieniu konieczny; sędziowie pytają, czy to, co chcą zrobić politycy znajduje przyzwolenie konstytucyjne.

Z punktu widzenia merytorycznego zdecydowana większość obywateli byłaby raczej skłonna zaakceptować ograniczenie kandydowania wójtom, ale z punktu widzenia wójtów sprawa przedstawia się odmiennie. Niemniej jednak chodzi właśnie o ich prawa obywatelskie, a konkretnie o ich bierne prawo wyborcze, czyli o prawo z samego jądra demokracji.

Pewnie niewielu wójtów zastanawiało się, czy sąd konstytucyjny jest w ogóle potrzebny w państwie. Teraz zapewne widzą, w jak dużym stopniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego może mieć wpływ na ich osobistą sytuację.

Inaczej jednak rzecz będzie się miała, gdy w sądzie konstytucyjnym będą zasiadali sędziowie z prawdziwego zdarzenia, w pełni niezawiśli, nie powiązani z partiami politycznymi, a całkowicie inaczej – gdy do TK trafią sędziowie ulegli politykom.

Trwający od ponad roku kryzys konstytucyjny pozwoli z czasem coraz to szerszym kręgom na własnej skórze doświadczyć konsekwencji tego kryzysu. Z czasem nadejdzie też zrozumienie jak ważne dla systemu prawa jest istnienie niezależnego sadownictwa konstytucyjnego. Szkoda, że dopiero z czasem i że każdego dnia musimy płacić za tę naukę z własnej głupoty tak wiele.

Autor jest prawnikiem i politykiem. W latach 1997–1999 był wiceministrem spraw wewnętrznych i administracji. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. W latach 2006–2008 był prezesem TK. Jest przewodniczącym Rady Fundatorów Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.