Polska gospodarka potrzebuje PPP

Polska ma ogromny apetyt na rozwój, ale każdy wie, że żeby zdrowo rosnąć, potrzebna jest zróżnicowana dieta. Bogacimy się, więc fundusze unijne nie będą zawsze dostępne w takiej ilości, jak teraz. Budżety państwa i samorządów, mimo świetnej kondycji finansów publicznych, nie są z gumy. Na talerzu powinien pojawić się jeszcze jeden składnik, który sprawi, że danie będzie kompletne. To kapitał prywatny.

Różne oblicza PPP

Kilka słów o tym, czym jest partnerstwo publiczno-prywatne. W dużym uproszczeniu to wspólna inwestycja partnerów publicznego i prywatnego, którzy dzielą się zyskiem, ryzykiem i odpowiedzialnością. Cel takiej inwestycji powinien być publiczny. Na przykład gmina chce zbudować szkołę, ale nie może wyłożyć od razu całej kwoty. Nie chce też zajmować się administrowaniem tym obiektem, bo, hipotetycznie, nie ma doświadczenia w tym obszarze. Umawia się więc z przedsiębiorcą, że ten wybuduje szkołę i będzie nią zarządzał przez, dajmy na to, 15 lat.

W zamian partner prywatny otrzymuje rozłożone proporcjonalnie w czasie wynagrodzenie z pieniędzy publicznych, ale musi dbać o to, żeby szkoła normalnie działała, miała odpowiednie wyposażenie, prąd, wodę i była sprzątana. Model z regularną opłatą na rzecz przedsiębiorcy jest najbardziej rozpowszechniony w Europie.

PPP nie ogranicza się oczywiście tylko do jednego sektora i nie musi być związane wyłącznie z inwestycjami infrastrukturalnymi. Może być stosowane w wielu dziedzinach – służbie zdrowia (przychodnie), oświacie (przedszkola, szkoły), kulturze (muzea) czy transporcie (drogi, transport publiczny). Kluczowe znaczenie ma słowo „partnerstwo". Podział ryzyka musi być sprawiedliwy – nie może być ono przerzucone wyłącznie na firmę.

Dobrze przygotowane PPP nie obejdzie się też bez analiz ekonomicznych. Z opublikowanego we wrześniu 2018 r. raportu Komisji Europejskiej o PPP w Unii Europejskiej wynika, że choć dzięki partnerstwu realizowane są ważne inwestycje, np. budowa sieci szerokopasmowych w Irlandii i Francji oraz dróg w Grecji i Hiszpanii, to nie ustrzeżono się błędów, które zmniejszyły korzyści z tej formy finansowania. Jedną z przyczyn był właśnie brak analiz, strategicznego podejścia do PPP i odpowiednich ram prawnych.

Dlaczego jednak warto

To, że PPP jest nieco trudniejsze niż przeprowadzenie zwykłego zamówienia publicznego i skorzystanie z dotacji unijnej, to jedna z głównych przyczyn wciąż niskiej popularności tej formy finansowania. Z danych Najwyższej Izby Kontroli wynika, że samorządy najczęściej decydowały się na PPP, gdy nie miały pomysłów na znalezienie innych źródeł finansowania.

PPP ma nadal wielu przeciwników, choć ta formuła przynosi spore korzyści. W zamian za większy wysiłek włożony w przeprowadzenie postępowania dostajemy możliwość rozłożenia inwestycji niejako na raty, brak jednorazowego wydatku, który obciążyłby budżet, wiedzę i doświadczenie partnera prywatnego i, co najważniejsze, wysokiej jakości usługi publiczne.

Pewnie dlatego w wielu rozwiniętych krajach partnerstwo biznesu z administracją jest bardzo popularne i to nierzadko przy projektach, o których w ogóle nie pomyślelibyśmy, że mogą być realizowane w PPP. Przykładowo w 2011 r. amerykański stan Illinois powierzył realizację loterii stanowej partnerowi prywatnemu. PPP ma też zastosowanie w przypadku zarządzania niektórymi parkami publicznymi w Stanach Zjednoczonych.

W Europie liderami PPP są Wielka Brytania, Francja i Hiszpania. Według Komisji Europejskiej od 1990 do 2016 r. zrealizowano w UE 1749 projektów PPP o wartości 336 mld euro, czyli około 1,5 bln zł. Dominują inwestycje w transport, zdrowie i edukację.

Jak na tym tle wygląda Polska? Nasza ustawa o PPP powstała dopiero w 2008 r. W Polsce realizowanych jest 135 inwestycji PPP o łącznej wartości około 6 mld zł. Średnia wartość umowy PPP to 45 mln zł. Mało, ale to zrozumiałe – 99 proc. projektów PPP w naszym kraju wdrażają samorządy.

Wcześniej mieliśmy kilka rządowych projektów autostradowych realizowanych w systemie koncesyjnym, który jest jedną z form PPP. Chodzi o odcinki autostrad A1, A2 i A4. Powiem delikatnie, na tych umowach uczyliśmy się PPP jako kraj, więc nie były to najszczęśliwsze umowy i, jak sądzę, to także rzutuje na zainteresowanie i opinię o PPP w Polsce.

Gotowi na nową rzeczywistość

W Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju zadaliśmy sobie pytanie: co możemy zrobić, żeby zmniejszyć obawy przed PPP i rozkręcić tę formę finansowania? Wyjście nr 1: przez wiele lat będziemy jeszcze mieli fundusze unijne, szkoda czasu i zasobów na niepewne rozwiązania. Wyjście nr 2, które wybraliśmy: nie będziemy zawsze największymi beneficjentami funduszy unijnych, bo się bogacimy, a budżety samorządów i rządu nie są z gumy.

Musimy myśleć w perspektywie nie 10, ale nawet 20–30 lat. Można powiedzieć, że PPP to takie spojrzenie w przyszłość przez szkła lornetki. Dzięki temu, że widzimy dalej, możemy przygotować się na nową rzeczywistość gospodarczą, choć z oczywistych względów nie mamy jeszcze pełnego obrazu.

Przez ostatnie cztery lata wykonaliśmy w naszym ministerstwie trzy milowe kroki i całe mnóstwo małych kroków, które zbliżają nas do celu, jakim jest szersze wykorzystanie PPP. Po pierwsze, wpisaliśmy rozwój partnerstwa do rządowej strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju. Ten krok miał znaczenie symboliczne – polski rząd po raz pierwszy przyznał, że nie będzie traktował PPP jak pariasa, ale jak pełnoprawnego obywatela.

Po drugie, przygotowaliśmy rządową politykę rozwoju PPP, którą Rada Ministrów przyjęła w 2017 r. Wskazaliśmy w niej, po co i jak chcemy rozwijać PPP. Cele, jakie przed sobą postawiliśmy, to między innymi większa aktywność sektora rządowego w stosowaniu tej formuły, większy udział PPP w publicznych nakładach inwestycyjnych i większa skuteczność postępowań na wybór partnera prywatnego – gdy tworzyliśmy politykę, tylko jedno na cztery postępowania kończyło się sukcesem. Cele są bardzo ambitne, ale jak napisał Napoleon Hill: „wygrywa tylko ten, kto ma jasno określony cel i nieodparte pragnienie, aby go osiągnąć".

Trzecim milowym krokiem była nowelizacja ustawy o PPP z 2018 r. Zmiany, które wprowadziła, to w większości odpowiedź na głosy środowiska związanego z inwestycjami PPP.

W Polsce brakowało m.in. centrum rozwoju PPP – instytucji, która nie tylko monitorowałaby rynek, ale też sprawdzała, co działa, co nie działa i gdzie potrzebne są zmiany. Taka rola przypadła Ministerstwu Inwestycji i Rozwoju. Nasz resort dostał też prawo certyfikowania projektów PPP. Przykładowo, jeśli jakaś gmina będzie chciała wybudować przedszkole z udziałem partnera prywatnego, może zwrócić się do nas z prośbą o opinię, czy w tym konkretnym przypadku zastosowanie PPP jest uzasadnione.

To w ogóle szerszy temat. Sporym problemem polskiego PPP jest to, że strona publiczna czasem decydowała się na tę formułę, nie robiąc wstępnego rozeznania, czy PPP powinno mieć w ogóle zastosowanie w tym konkretnym przypadku. Partnerstwo nie jest małą czarną lub ciemnym garniturem, które sprawdzą się przy każdej okazji. Musi być zawsze uszyte na miarę. Ustawa wprowadziła też sporo ułatwień, które przyspieszają proces przygotowania i zawierania umów PPP.

Mniejsze kroki, które wykonaliśmy w ostatnich latach, to między innymi seria szkoleń dla administracji. Przeszkoliliśmy ponad 2300 osób – od pracowników urzędów, którzy zajmują się inwestycjami, po służby kontrolne, np. CBA. Nasi eksperci pomagają przy kilku inwestycjach, m.in. przy budowie Staszowskiego Centrum Przedsiębiorczości i przy jednym z etapów budowy szybkiego tramwaju w Krakowie. Wykonaliśmy też setki telefonów i napisaliśmy tysiące maili, a ich efektem są dwie bazy.

Pierwsza to baza zamierzeń inwestycyjnych PPP w Polsce, czyli wykaz inwestycji, które polski sektor publiczny chce zrealizować w PPP. To swego rodzaju oferta sektora publicznego dla firm. W bazie znajduje się obecnie 137 inwestycji o łącznej wartości ponad 57 mld zł. Druga baza powstała po to, by monitorować rynek. To zestawienie przedsięwzięć, które mają już podpisane umowy. Tutaj mamy 135 inwestycji wartych 6 mld zł.

Przygotowujemy wytyczne i wzorce umów w poszczególnych obszarach, po to, by nikt nie musiał już wyważać otwartych drzwi.

Pracujemy też nad przygotowaniem dużych rządowych projektów PPP, między innymi w zakresie budowy dróg i rozwoju portów. Mamy świadomość, że nie będzie to krótki proces. Wychodzimy z założenia, że tylko dobrze przygotowany projekt PPP może zainteresować partnerów prywatnych, bo ich apetyt na PPP jest równie ważny jak nasz.