Ocena polityki gospodarczej rządu

Ocena polityki gospodarczej rządu przez ekonomistów i publicystów, szczególnie tych opiniotwórczych, powinna stanowić ważny element nadzoru społecznego w nowoczesnej demokracji. Roli tej nie spełniają jednak opinie, które niewiele mają wspólnego z rzetelną analizą, są natomiast pełne nieprawdziwych informacji. Niestety, z takimi przypadkami mamy często do czynienia przy ocenie polskiej polityki fiskalnej.

Przyczyn takiego stanu rzeczy można doszukiwać się w niepełnym zrozumieniu zależności pomiędzy poszczególnymi transakcjami sektora finansów publicznych, a także ich ostatecznego wpływu na wynik sektora. Próbę wyjaśnienia tych zależności podjęto w opublikowanym przez Ministerstwo Finansów opracowaniu „Finanse publiczne w Polsce w okresie kryzysu". W dokumencie tym omówiono źródła zmian w poziomie zadłużenia i deficytu w Polsce, a także przybliżono kryteria, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie polityki dochodowej i wydatkowej państwa. Zastosowanie tych kryteriów pozwoliłoby uniknąć wielu z niżej wymienionych nieporozumień.

Cięcia wydatków czy podnoszenie podatków?

Szczególnie rażące w ocenach polskiej polityki fiskalnej jest niedostrzeganie wyjątkowo silnego ograniczenia wydatków w latach 2011-2012. W konsekwencji, obniżenie deficytu w tym okresie w nadmiernym stopniu przypisuje się działaniom po stronie podatkowej. Charakterystycznym przykładem takiego rozumowania jest tekst Janusza Jankowiaka (Rz, 6 luty 2012 r.), w którym autor pisze: „W roku 2012, w zestawieniu z rokiem 2010, dochody mają wzrosnąć o ok. 3,3 pkt. proc. PKB, a wydatki mają spaść o 2,1 pkt. proc. PKB. Tak więc to po stronie podatkowej tkwi główny ciężar dostosowania". I zaraz dodaje: „Lepsze z makroekonomicznego punktu widzenia proporcje między dostosowaniem fiskalnym po stronie dochodów (czytaj: podatków) i wydatków są więc obietnicą na dalszą przyszłość", po czym na poparcie swoich tez próbuje przedstawiać pewne „fakty".

Zanim tym faktom się przyjrzymy, dla pełnej jasności zaznaczę, że pisząc o deficycie, wydatkach i dochodach sektora finansów publicznych odnosić się będę do odpowiednich wielkości wg metodyki unijnej (ESA'95), która znacznie lepiej odwzorowuje sytuację finansów publicznych niż metodyka krajowa. To właśnie wynik sektora w ujęciu ESA'95 decyduje o tym, czy kraj UE jest objęty tzw. procedurą nadmiernego deficytu.

Komisja Europejska ocenia nie tylko kształtowanie się deficytu i długu, ale także politykę wydatkową państw członkowskich. Ważne jest przy tym dostrzeżenie, że w krótkim okresie zmiany relacji wydatków do PKB są często determinowane wahaniami koniunktury i mogą nie mieć nic wspólnego z faktycznymi działaniami rządu. Dynamika wydatków w bardzo niewielkim stopniu zależy bowiem od zmian w sytuacji makroekonomicznej. Oznacza to w szczególności, że w okresie spowolnienia realne tempo wzrostu wydatków nie obniża się automatycznie, a nawet może nieznacznie wzrosnąć (np. z tytułu wzrostu wypłat zasiłków dla bezrobotnych). Przyjmując, że dynamika wydatków odpowiada średniookresowemu tempu wzrostu PKB, w okresie spowolnienia udział wydatków w PKB powinien się zwiększyć. I odwrotnie, w sytuacji ożywienia dynamika wydatków nie powinna przyspieszać, więc ich udział w PKB powinien wówczas maleć.

Przykładem powyższych zależności jest spadek PKB na Łotwie w 2009 r. o 17,7 proc., któremu towarzyszył wzrost udziału wydatków w PKB aż o 5,1 pkt. proc. (z 39,1 proc. do 44,2 proc.). Kierując się wyłącznie zmianą relacji wydatków do PKB, politykę wydatkową łotewskiego rządu należałoby ocenić jako bardzo ekspansywną, mimo że w tym czasie realne wydatki sektora finansów publicznych ... spadły aż o 7 proc.!

Bardzo ważnym elementem analizy zmian wydatków jest wyłączenie z nich środków z bezzwrotnej pomocy unijnej, dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora finansów publicznych. Jest to uzasadnione tym, że wpływ środków unijnych na deficyt (liczony wg ESA'95) jest neutralny, tj. dochody sektora z UE wykazywane są zawsze (!) w wysokości wydatków sektora finansowanych ze środków z UE, niezależnie od kasowych przepływów. Niedostrzeganie tej zależności skutkuje tym, że znaczący wzrost wydatków ogółem spowodowany kumulacją wykorzystania wydatków refundowanych z UE często prowadzi do błędnej interpretacji przyczyn zmian deficytu. Zilustrujmy to prostym przykładem.

Załóżmy, że rząd dokonuje znaczącej i trwałej redukcji wydatków o 0,5 proc. PKB, co prowadzi do obniżenia deficytu również o 0,5 proc. PKB. W tym samym czasie następuje zwiększenie wykorzystania środków UE o 1 proc. PKB – odpowiada temu wzrost wydatków unijnych o 1 proc. PKB, przy identycznym co do wysokości wzroście dochodów z UE. Zwiększone wykorzystanie środków unijnych jest zatem zawsze neutralne dla deficytu. W rezultacie, obniżenie deficytu o 0,5 proc. PKB nastąpiło wyłącznie dzięki cięciom wydatków. Niemniej, zupełnie inne wnioski wyciągają osoby opierające się na kryteriach stosowanych przez Janusza Jankowiaka. Widzą one bowiem, że wydatki ogółem wzrosły o 0,5 proc. PKB (redukcja wydatków strukturalnych o 0,5 proc. PKB, ale równoczesny wzrost wydatków unijnych o 1 proc. PKB), a dochody wzrosły o 1 proc. PKB. Wyciągają zatem wnioski, że obniżenie deficytu nastąpiło dzięki zwiększeniu dochodów podatkowych (?) o 1 proc. PKB, przy równoczesnym zwiększeniu wydatków o 0,5 proc. PKB. Jak widać, powyższe wnioskowanie nijak się ma do faktycznych źródeł redukcji deficytu, a traktowanie dochodów z tytułu zwiększenia wykorzystania środków unijnych jako dochodów ze wzrostu podatków musi budzić dezaprobatę.

Konsekwencją powyższego rozumowania jest przypisywanie nadmiernej roli działaniom podatkowym w obniżaniu deficytu. W rzeczywistości, jak pokazano w opracowaniu „Finanse publiczne w Polsce w okresie kryzysu", dochody z tytułu: podwyższenia składki rentowej i niektórych stawek akcyzy, zmian w VAT i w zakresie opodatkowania lokat jednodniowych, zamrożenia progów podatkowych w PIT oraz wprowadzenia podatków od wydobycia niektórych kopalin mają w latach 2011-2012 wynieść łącznie niecałe 1,5 proc. PKB. Działania po stronie podatkowej dają zatem ok. 1/3 całej planowanej poprawy wyniku sektora finansów publicznych w tym okresie. Nie oznacza to jednak, że pozostałe 2/3 to w całości efekt obniżenia wydatków, bo musimy jeszcze uwzględnić inne czynniki zmniejszające deficyt sektora, w tym obniżenie składki przekazywanej do OFE (pozostałe czynniki zostały omówione w ww. opracowaniu MF).

Jak zatem należy oceniać politykę wydatkową? Jak pokazaliśmy wyżej, ocena ta powinna się koncentrować nie na zmianie relacji wydatków do PKB w krótkim okresie, lecz na tempie wzrostu wydatków, przy czym należy z nich wyłączyć środki z bezzwrotnej pomocy unijnej. Należy wyróżnić także inne wydatki, na których poziom rząd ma bardzo ograniczony wpływ. Dotyczy to w szczególności zmian kosztów obsługi długu, często determinowanych sytuacją na globalnych rynkach finansowych, a także wydatków wynikających z cyklicznych zmian w poziomie bezrobocia. Powyższe zależności doskonale rozumie Komisja Europejska, która – w ramach zreformowanego Paktu Stabilności i Wzrostu – dokonuje oceny wydatków pomniejszonych o wydatki finansowane ze środków UE, koszty obsługi długu oraz wydatki wynikające z bezrobocia cyklicznego. Uwzględniając, że tak zdefiniowane wydatki w bardzo ograniczonym stopniu powinny zależeć od stanu koniunktury, ich dynamika powinna odpowiadać średniookresowemu tempu wzrostu PKB, a w przypadku krajów o strukturalnej nierównowadze finansów publicznych, do których wciąż zalicza się Polska, wydatki powinny rosnąć jeszcze o ok. 1 pkt proc. wolniej.

W oparciu o powyższą miarę, stosowaną przez Komisję Europejską, krytycznie należy ocenić brak ograniczenia wydatków w 2008 r., w którym skutki kryzysu dla polskiej gospodarki były jeszcze bardzo ograniczone. Równocześnie użycie tych samych kryteriów pokazuje, że skala zacieśnienia wydatków w latach 2011-2012 będzie bezprecedensowa. Efektem tego będzie m.in. to, że już w br. relacja krajowych wydatków sektora finansów publicznych do PKB osiągnie jeden z najniższych poziomów w historii polskiej gospodarki od początku transformacji. Co ważne, mimo tak silnego ograniczenia wydatków, nie odbywa się to kosztem nakładów inwestycyjnych. Potwierdza to m.in. najwyższa w UE relacja inwestycji publicznych do PKB w Polsce zarówno w 2011 r., jak i (zgodnie z prognozami KE) w 2012 r.

Redukcja deficytu – sztuczki czy faktyczne działania?

W styczniowym komunikacie Komisja Europejska oceniła dostosowania w Polsce jako wystarczające do eliminacji nadmiernego deficytu już w br. Co istotne, efekty dotychczasowych działań uznała za trwałe. Inne zdanie na ten temat zdaje się mieć Janusz Jankowiak, który wyraża wątpliwości co do źródeł obniżenia deficytu w Polsce. Wśród nich wymienia m.in. spadek deficytu budżetu środków europejskich, który rzekomo miałby przyczyniać się do poprawy wyniku sektora finansów publicznych. W rzeczywistości jednak zmiana wyniku budżetu środków europejskich nie wpływa na wynik sektora według ESA'95, bo – jak wyżej zaznaczono – wydatki unijne są zawsze równe dochodom.

Janusz Jankowiak wskazuje następnie, że zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych jest w znacznej mierze wynikiem poprawy salda podsektora ubezpieczeń społecznych, przy czym zgłasza w tym zakresie swoje „obiekcje". Po pierwsze, wymienia zmniejszenie składki do OFE jako czynnik poprawiający wynik podsektora ubezpieczeń społecznych. Tak jednak nie jest. Zmniejszenie transferu do OFE powoduje, że FUS otrzymuje więcej składek, ale równocześnie zmniejsza się transfer z budżetu państwa do FUS z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE. W efekcie dochody FUS się nie zmieniają, poprawia się natomiast wynik budżetu państwa, a tym samym całego sektora finansów publicznych. Dodajmy, że redukcja składki do OFE przyczyniła się do poprawy wyniku sektora w 2011 r. o ok. 0,6 proc. PKB, co stanowi nieco ponad ¼, a nie – jak twierdzi Janusz Jankowiak – ¾ całego dostosowania wyniku sektora w ub. r.

Kolejnym czynnikiem, który rzekomo miałby odpowiadać za obniżenie deficytu, jest przekazanie środków z Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD) do FUS. Niemniej, także ta operacja jest neutralna dla wyniku całego sektora, jak i podsektora ubezpieczeń społecznych, gdyż związanemu z nią dochodowi FUS odpowiada taki sam co do wysokości wydatek FRD (oba fundusze są częścią podsektora ubezpieczeń społecznych). Warto także dodać, że wykorzystanie części środków z FRD nie ma praktycznie wpływu na dług. Aktywami FRD są bowiem niemal wyłącznie obligacje skarbu państwa, których zakup przez FRD prowadzi do konsolidacji zadłużenia w ramach sektora, a tym samym spadku długu publicznego. Wykorzystanie części środków FRD (zmniejszające potrzeby pożyczkowe) oznacza zatem odpowiednie zmniejszenie wartości konsolidowanych obligacji, w wyniku czego dług publiczny się nie zmienia.

Wreszcie Janusz Jankowiak wskazuje na zaciągnięte przez FUS pożyczki w budżecie państwa, które miałyby przyczynić się do zmniejszenia deficytu podsektora ubezpieczeń społecznych. W rzeczywistości jest jednak odwrotnie. Środki te są rejestrowane w FUS jako przychód „pod kreską" i tym samym nie powiększają dochodów funduszu; równocześnie są przeznaczane na wydatki, które pogarszają wynik podsektora ubezpieczeń społecznych. Gdyby FUS otrzymał w zamian „standardowo" dotację z budżetu państwa, byłaby ona zarejestrowana jako dochód FUS i równocześnie jako wydatek budżetu państwa. W porównaniu z zaciągnięciem pożyczki przez FUS, udzielenie dotacji oznaczałoby poprawę wyniku podsektora ubezpieczeń społecznych i pogorszenie wyniku budżetu państwa. W obu przypadkach wpływ na deficyt sektora finansów publicznych jest taki sam, różna jest tylko jego struktura.

Wśród „drobnych" nieścisłości warto jeszcze odnotować, że dług publiczny w Polsce rósł w latach 2008-2010 średnio o 82 mld zł (a wg metodyki krajowej o 73,5 mld zł) rocznie, a nie – jak pisze Janusz Jankowiak – „w tempie przekraczającym 100 mld PLN rocznie". Dodajmy także, że w relacji do PKB przyrost długu w Polsce należał w tym okresie do jednego z najniższych w całej UE (głównie dzięki relatywnie szybkiemu wzrostowi gospodarczemu oraz uniknięciu przez Polskę kryzysu sektora finansowego), a od br. relacja ta powinna się już zacząć obniżać, podczas gdy w większości państw członkowskich zadłużenie będzie nadal rosnąć.

Średniookresowy cel budżetowy

Czy oznacza to, że z polskimi finansami publicznymi jest już dobrze? Z pewnością jeszcze nie, choć jesteśmy na dobrej drodze do osiągnięcia tego celu. Fakt, że obniżenie deficytu sektora do ok. 3 proc. PKB w br. będzie jednym z najlepszych wyników w historii polskiej gospodarki od początku transformacji pokazuje, że jest to historia głębokiej strukturalnej nierównowagi finansów publicznych. Od połowy lat 90-tych deficyt sektora kształtował się przeciętnie na poziomie 4,7 proc. PKB, tj. zdecydowanie przekraczającym tzw. średniookresowy cel budżetowy (MTO), ustalony dla Polski na poziomie -1 proc. PKB. Co więcej, średniookresowego celu nie udało się osiągnąć nawet w czasach najlepszej prosperity, kiedy saldo sektora finansów publicznych powinno być wyraźnie dodatnie. Dalsze obniżenie deficytu, a następnie jego stabilizacja przeciętnie na poziomie 1 proc. PKB stanowi niewątpliwie duże wyzwanie na najbliższe lata. Analiza doświadczeń innych krajów pokazuje równocześnie, że najkorzystniejszym scenariuszem jest konsolidacja skupiona na stronie wydatkowej, której skutki są najbardziej trwałe. W tym kontekście ważną rolę powinno odegrać dalsze ograniczanie wzrostu wydatków, a następnie wprowadzenie tzw. stabilizującej reguły wydatkowej w Polsce.