Unia Europejska wciąż znajduje się na zakręcie

Półtora roku temu pisałem w tym miejscu o dużym natłoku regulacji bankowych („Agenda dla polskiej prezydencji", „Rzeczpospolita", 5 sierpnia 2011 r.) na różnym etapie zaawansowania, o różnym zasięgu i potencjalnych skutkach, z lekką obawą w sentencji, czy nie doprowadzi to do przeregulowania z nieoczekiwanymi skutkami ubocznymi. Od tego czasu kilka zostało albo wdrożonych, albo bardzo zaawansowanych. Trzeba przyznać, że najczęściej po procesie konsultacji ze środowiskami finansistów i po przeprowadzeniu różnych testów i analiz skutków. Pojawiły się jednak dodatkowe, przy czym niektóre o bardzo kompleksowym zasięgu. Myślę tu o rozpoczęciu w szybkim tempie wdrażania Unii Bankowej (czerwiec 2012 r.) oraz opublikowaniu tzw. raportu Liikanena formułującego rekomendacje co do bezpiecznej architektury europejskiego systemu bankowego. Czyli do tego już obfitego instrumentarium grożącego przeregulowaniem doszły jeszcze dwa pomysły o znacznym ciężarze gatunkowym. Co one wnoszą do wcześniej realizowanych zamierzeń regulacyjnych? Więcej ładu, porządkując dotychczasowe zamiary, czy pogłębienie chaosu, którego wrażenie pojawia się po najprostszej ewidencji tego, co się w tym zakresie dzieje?

Cele zmian

Po wybuchu kryzysu na rynkach regulatorzy podjęli pilnie działania służące poprawie odporności finansowej banków oraz zmniejszeniu zachęt do podejmowania nadmiernego ryzyka poprzez m. in. zmniejszenie dźwigni finansowej w działalności banków. Miało to doprowadzić w przypadku powtórzenia się podobnych problemów do likwidacji lub znacznego zmniejszenia kosztów społecznych upadłości banków, w tym przede wszystkim do zmniejszenia kosztów ratowania banków ze środków publicznych.

Na razie unia bankowa jest pogłębieniem chaosu, gdyż nakłada nowy ustrój na istniejące lub planowane rozwiązania

Ta lista przesłanek została w ostatnim czasie uzupełniona o jeszcze jedną, mianowicie wzmocnienie możliwości finansowania gospodarki i gospodarstw domowych kurczących się m. in. w wyniku wprowadzenia narzędzi wymienionych powyżej.

Ta szerokość i zakres zmian regulacyjnych wynikały z dużej roli sektora bankowego w europejskiej gospodarce oraz ze skali trudności i wyzwań, jakie powstały w wyniku kryzysu.

Podejmując tak szeroki zakres regulacji o bardzo różnej rozpiętości, praktycznie gruntownie zmieniających sektor bankowy, można było oczekiwać podejścia typu od ogółu do szczegółu, czyli zarysować najpierw najważniejsze cechy systemu zwane często architekturą systemu i wypełniać te ramy rozwiązaniami cząstkowymi zgodnymi z ogólną konstrukcją.

W praktyce jednak regulacje odbywały się cząstkowo i bez myśli porządkującej układającej je w spójną całość. Świadczy o tym chronologia działań realizowanych po 2007 r. Do 2010 r. podejmowano korekty lub uzupełnienia istniejących zasad i dostosowywano do tej „filozofii" organy nadzoru. I tak skorygowane zostały dyrektywy ryzyka kredytowego (CRD II i III), cząstkowo uregulowano system gwarantowania depozytów (podniesienie kwoty gwarantowanej do równowartości 100 tys. euro), powołano Europejski Nadzór Bankowy (EBA), nieprecyzyjnie określając, czym ma się zajmować.

Po roku 2010 pojawiły się propozycje regulacji bardziej kompleksowo ujmujące wcześniejsze (DGS – 2010 r., CRDIV/CRR – 2011 r.) albo wnoszące nowe elementy (Restrukturyzacja Banków i Kontrolowana Upadłość – BRRP – IV 2012 r.), albo w końcu wnoszące nowe ramy instytucjonalne do istniejącego porządku (Unia Bankowa – VI 2012 r. i Raport Liikanena – X 2012 r.).

Wciąż nie ma jasnego modelu docelowego sektora bankowego

Przedstawiona wyżej chronologia potwierdza wcześniej sformułowaną obawę, czy regulowanie ważnych segmentów funkcjonowania sektora bez znajomości ogólnej architektury systemu bankowego nie rodzi ryzyka nakładania się, sprzeczności albo niekompletności wcześniej podjętych działań. Żaden bowiem oficjalny dokument nie zawiera całościowego modelu sektora bankowego w UE, który mógłby być podstawą pełnych i kompleksowych regulacji. Może to częściowo wynikać z faktu, że część projektowanych regulacji jest określana przez inne ciała: Komitet Bazylejski (BIS), Radę Stabilności Finansowej (Financial Stability Board) czy Międzynarodową Radę Standardów Rachunkowości (International Accounting Standard Board). Gdyby określić z tego punktu widzenia zakres wyżej przedstawionych dokumentów, to najbardziej kompleksowe są te, które pojawiły się, chronologicznie patrząc, najpóźniej, czyli Unia Bankowa i raport Liikanena.

Jak zatem propozycje zawarte w koncepcji UB wpisują się we wcześniejsze regulacje?

Inne regulacje

Podstawowymi składowymi Unii Bankowej są:

Podstawowy problem relacji treści Unii Bankowej z innymi regulacjami zaczyna się już na poziomie podstawowych zasad, które zgodnie z SRB powinny być wspólne dla wszystkich regulowanych segmentów Wspólnego Rynku. Otóż Single Rule Book jako podstawowa zasada regulacji w UB jest z definicji sprzeczna z zakresem tych regulacji. Obejmą one 17 państw, pozostawiając pozostałe 10 w zasięgu innej jurysdykcji. I na ile te „poza-unijno-bankowe" będą zbieżne z regulacjami UB, na tyle SRB będzie stosowany, ale tu działa wiele czynników odśrodkowych wynikających głównie z dychotomii organizacyjnej, ale również narodowych interesów.

Może to prowadzić do nakładania albo zastępowania wcześniejszych rozwiązań wchodzących obecnie w zakres UB. Pierwszy to relacja SSM, a skonsolidowany europejski nadzór bankowy (EBA). Jednolity Mechanizm Nadzoru UB (SSM) jest równoległy do EBA, ale SSM ma objąć tylko 17, a nie obowiązkowo 27. EBA nadal będzie określać techniczne standardy i pełnić rolę mediatora między nadzorami. W projekcie powołania SSM jest także zmiana w zasadach funkcjonowania EBA, gdyż pojawia się nowy nadzorca – Europejski Bank Centralny (EBC). Zatem relacje EBC z EBA muszą być ułożone na nowo, zwłaszcza w zakresie podejmowania wiążących decyzji. Do tej pory EBC miał pełnić rolę nadzorcy makroostrożnościowego. Unia Bankowa wyznacza mu rolę nadzorcy mikroostrożnościowego.

Rodzi to następujące pytania:

– Jaka jest rola obecnych nadzorów krajowych w krajach strefy euro?

– Jakie będą zasady wejścia krajów spoza strefy euro do SSM?

– Jakie będą zasady podejmowania decyzji i korzystania ze środków na ratowanie banków w złej sytuacji, czyli dostęp do Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (ESM).

Wydzielić części inwestycyjne

Innego typu wątpliwości pojawiają się odnośnie do planu bankowej restrukturyzacji i kontrolowanej upadłości (BRRP). Na razie prace na tym obszarze nie są zakończone, nastąpi to wraz z zamknięciem prac nad ogólnym kształtem Unii Bankowej, które są planowane na przełom listopada i grudnia tego roku. Zapowiadane jest wprowadzenie zmian w BRRP po pracach dostosowujących tę regulację do projektu UB. Jeśli nie będzie zmian, to BRRP wejdzie w całej Unii Europejskiej, czyli 27 krajów, obejmując rzecz jasna kraje strefy euro, czyli UB.

Kolejnym segmentem UB jest System Gwarantowania Depozytów (DGS). Prace nad DGS nie zostały zakończone i prawdopodobnie ich los będzie powiązany z BRRP (m. in. na skutek ew. wspólnego finansowania obu celów).

Oddzielną sprawą jest Raport Liikanena. Przygotowany na zlecenie Komisji Europejskiej przez dziewięciu wybitnych ekspertów z sektora bankowego ma za zadanie sformułować makrosystemowe rekomendacje określające podstawy (architekturę) bezpiecznego systemu bankowego w Europie. Raport po poddaniu konsultacjom ma być podstawą do kolejnej dyrektywy UE planowanej na wiosnę przyszłego roku. Można by z sarkazmem skomentować to wydarzenie i jego chronologię jako budowanie fundamentów pod dom, który już stoi (o ile z inżyniersko-budowlanego punktu widzenia jest to wyobrażalne).

Rekomendacje Raportu Liikanena zmierzają do wydzielenia bankowości inwestycyjnej z obecnie istniejących banków i grup bankowych. Może wymagać to innych instrumentów nadzoru, i to w skali 27 państw. A to w zależności od przyjętych rozstrzygnięć w relacji EBC–SSM–EBA, odpowiednich korekt w kompetencjach tych organów nadzoru bankowego. Raport Liikanena inaczej definiuje instrumenty stosowane w restrukturyzacji banków w kłopotach, niż jest to ujęte w BRRP, w szczególności kategorie pasywów objętych procedurą zamiany na kapitał w sytuacji kryzysowej banku (bail-in).

Ta odmienność definicji co do tego instrumentu, dodajmy bardzo wrażliwego, odnosi się również do sprawy gwarantowania depozytów w raporcie w relacji do planowanej dyrektywy DGS. Występują tu różne zakresy gwarancji w zależności od definicji bail-in.

Raport Liikanena zmienia zasadniczo pojęcie instytucji finansowej systemowo ważnej (SIFI), która w obecnej koncepcji UB, w szczególności SSM, zajmuje kluczowe miejsce.

Inne obszary rozbieżności to CRD IV i CRR, poza tym dalsze prace Komitetu Bazylejskiego nad uregulowaniem płynności i zarządzania portfelem handlowym.

Sformułowane wyżej rozbieżności pomiędzy kształtem UB a propozycjami raportu Liikanena mają charakter potencjalny i mogą zmaterializować się w pełni lub częściowo, jeśli głównym tezom tego raportu zostanie nadana moc prawa europejskiego. Niewątpliwie przez fakt, że pojawił się on w takiej właśnie sekwencji, gdy UB staje się bytem instytucjonalnym, pewne rekomendacje w nim zawarte zostaną skorygowane. Ale też nie można wykluczyć działań w drugim kierunku, kiedy to już istniejące rozwiązania w ramach UB będą dostosowywane do raportu. Pokazuje to niewątpliwie, że proces regulacji sektora bankowego przebiega chaotycznie, a w takich warunkach nietrudno o dublowanie i sprzeczności, o stracie czasu nie wspominając.

Brak modelu docelowego

Wydaje się, że na razie UB jest pogłębieniem chaosu, gdyż nakłada nowy ustrój na istniejące lub planowane rozwiązania. Poza tym dotyczy bezpośrednio tylko 17 krajów, a nie 27. Nie znaczy to jednak, że z tego chaosu nie powstanie bardziej uporządkowana całość. UB może dać asumpt do bardziej systemowego podejścia w całej UE. Może bowiem system DGS, nadzoru czy BRRP będą bardziej homogeniczne, jak zaczną być w praktyce stosowane najpierw w ramach UB, zgodnie z zasadą maksymalnej harmonizacji przepisów (SRB).