Raczko o unii bankowej

Przełom roku to nie tylko okres podsumowań, ale także prób finalizacji  spraw trudnych, w których nie udawało się dotychczas osiągnąć porozumienia. Tegoroczny laureat Nagrody Nobla Unia Europejska, chociaż nie uchwaliła jeszcze nowej perspektywy finansowej, to jednak przełamała  impas w sprawie unii bankowej, osiągając kompromis w sprawie jednolitego nadzoru bankowego.

Kryzys budżetowy, którego skutków strefa euro będzie doświadczać jeszcze długo, nie tylko skomplikował prowadzenie polityki fiskalnej, drastycznie ograniczając jej pole manewru, ale również zagroził stabilności  sektora finansowego.

Destabilizacja rynku skarbowych papierów wartościowych w niektórych krajach strefy euro naraziła na straty europejskie instytucje finansowe. Zostały one zmuszone do poszukiwania źródeł  świeżego kapitału lub zmniejszania sumy bilansowej.

Natomiast interwencja Europejskiego Banku Centralnego (EBC), chociaż poprawiła płynność sektora finansowego, nie zapobiegła przecenie instrumentów finansowych. W rezultacie wzrost ryzyka kredytowego spowodował ograniczenie możliwości finansowania dla realnej strefy gospodarki, przyczyniając się do pogłębienia recesji wywołanej wymuszoną konsolidacją fiskalną w krajach południa Europy.

Koło ratunkowe z EBC już nie wystarcza

Rosnące ryzyko kredytowe dotknęło również sektora bankowego i doprowadziło do znacznego ograniczenia skali operacji na wspólnym europejskim rynku międzybankowym. Płynność rozliczeń międzybankowych, szczególnie pomiędzy bankami z południa i północy Europy, została podtrzymana tylko dzięki ingerencji EBC, za pośrednictwem systemu Target2. Właśnie dzięki tej ingerencji zostały  sfinansowane ujemne salda na rachunku bieżącym państw z południa naszego kontynentu.

Taka dezintegracja europejskiego sektora finansowego w połączeniu z destabilizacją rynku skarbowych papierów wartościowych doprowadziły do sytuacji, w której koszt kredytu w różnych krajach strefy euro, dla klientów o zbliżonej wiarygodności kredytowej, jest różny.

Oznacza to, że zmiany podstawowej stopy procentowej EBC przestały mieć istotny wpływ na koszt i dostępność kredytu w krajach Europy Południowej. Prowadzenie wspólnej polityki pieniężnej w warunkach niestabilnego sektora finansowego stało się więc mało efektywne, szczególnie gdy od polityki monetarnej oczekuje się pobudzenia koniunktury.

Przywrócenie stabilności sektora finansowego jest w dużej mierze powiązane z sytuacją budżetową. Zagrożenie niewypłacalnością banków w danym kraju na ogół powoduje interwencję państwa i dokapitalizowanie sektora finansowego z publicznej kasy.

W przypadku krajów z południa Europy stabilizowanie sektora bankowego za pośrednictwem budżetu nie jest już możliwe ze względu na wysokie poziomy długu publicznego. Dowodem na to były próby ratowania banków hiszpańskich za pośrednictwem budżetu. Mimo że środki finansowe miały być pożyczone z Unii Europejskiej, rynki finansowe potraktowały to jako nadmierne obciążenie sektora publicznego, co w konsekwencji doprowadziło do gwałtownego spadku cen hiszpańskich papierów skarbowych.

Potrzebny nowy mechanizm

Gwarantem stabilności europejskiego sektora finansowego, w tym źródłem kapitału ostatniej szansy, powinien być więc wspólny europejski mechanizm nadzoru nad nim.  Dzięki takiemu nadzorowi  stabilność instytucji finansowych zostanie odseparowana od sytuacji budżetowej w  poszczególnych krajach strefy euro. Unia bankowa jest takim właśnie projektem, który ma stworzyć siatkę bezpieczeństwa dla europejskiego sektora finansowego.

Jednak efektywny system bezpieczeństwa wymaga nie tylko mechanizmu nadzorczego, ale także procedury zapewniającej  możliwość restrukturyzacji banków, włącznie z instytucją kontrolowanej upadłości, oraz stworzenie wspólnego gwaranta depozytów złożonych w sektorze bankowym. Stworzenie systemu obejmującego te trzy elementy oraz zapewnienie źródeł finansowania procesom restrukturyzacji stanowi warunek powodzenia całego przedsięwzięcia.

Zawarty kompromis w sprawie jednolitego europejskiego mechanizmu nadzorczego, który praktycznie ograniczono do nadzorowania największych, czyli ważnych systemowo banków, jest wyrazem chłodnej oceny bankowej rzeczywistości. Powstający przy EBC jednolity nadzór nie będzie bowiem dysponował odpowiednimi zasobami, aby nadzorować bezpośrednio cały sektor bankowy.

Nie ma również takiej potrzeby. Obecny kryzys pokazał, że kluczowe jest rozwiązywanie kryzysu w instytucjach „zbyt dużych, by upaść". Specjalne wymogi regulacyjne i ścisły nadzór nad takimi podmiotami w rękach EBC wydaje się najsensowniejszym rozwiązaniem.

Pozostawienie furtki w postaci możliwości objęcia kontrolą EBC również sektora małych banków, które ze względu na zbliżony profil działalności mogą stać się źródłem istotnych zakłóceń dla całego systemu finansowego, w sposób właściwy uelastycznia system.

Stanowisko Polski

Idea unii bankowej jest również wspierana przez polskie władze.  Kwestia ta budzi nasze zainteresowanie z dwóch powodów.

Po pierwsze, kształt unii bankowej nie może być dla nas obojętny, gdyż wcześniej lub później Polska stanie się członkiem strefy euro. Po drugie, zanim nasz kraj przystąpi do Unii Gospodarczej i Walutowej musimy uzgodnić zasady wzajemnej współpracy z EBC w zakresie nadzoru.

Kiedy oceniamy jednolity mechanizm nadzorczy  z punktu widzenia przyszłego, polskiego członkostwa w strefie euro, uwaga powinna być skoncentrowana na elementach makronadzorczych. Mikronadzór EBC będzie dotyczył instytucji systemowo ważnych dla stabilności całego sektora finansowego. Biorąc zatem pod uwagę wielkość polskiego sektora finansowego, nawet w perspektywie kilku lat, ten nadzór nie będzie bezpośrednio obejmował większości banków funkcjonujących w Polsce.

Natomiast wejście Polski do strefy euro i „import" europejskich niskich stóp procentowych będą powodować ryzyko powstania niebezpiecznego dla harmonijnego wzrostu gospodarczego boomu kredytowego. Do jego opanowania, jak pokazuje doświadczenie, nie wystarczy tylko wspólna polityka pieniężna. Musi ona zostać wsparta przez krajową politykę nadzorczą, które skutecznie zahamuje nadmierną ekspansję kredytową. Jednak niezbędne w takiej sytuacji instrumenty nadzorcze formalnie wchodzą w instrumentarium, jakim posługiwać się będzie jednolity mechanizm nadzorczy.

Zatem mechanizm jednolitego nadzoru powinien być zaprojektowany elastycznie i pozwalać poszczególnym krajom na indywidualne zastosowanie mikroekonomicznych instrumentów nadzorczych w przypadku, gdy ich celem jest zapewnienie stabilności makroekonomicznej w danym kraju.

Niezależnie od tego, czy Polska przystąpi już teraz, czy pozostanie poza formalnymi strukturami  jednolitego mechanizmu nadzorczego strefy euro, krajowy nadzór będzie zmuszony do współpracy z EBC. Wynika to ze struktury właścicielskiej polskiego sektora bankowego.

Niezależnie więc od naszej woli relacje między nadzorem w  strefie euro a nadzorem krajowym będą zdefiniowane przez  wspólne unijne regulacje i oparte na wspólnych zasadach nadzorczych (ang. single rule book). Mechanizm egzekwowania przez EBC nadzoru w sprawach dotyczących krajów spoza strefy będzie musiał być spójny z decyzjami podjętymi na forum Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego. Zawarte ostatnio uzgodnienia w sprawie mechanizmu głosowania spraw spornych mają istotne znaczenie dla równowagi pomiędzy nadzorem tworzonym przy EBC a nadzorami krajów pozostających poza strefą euro.

Opcja przystąpienia Polski do jednolitego mechanizmu nadzorczego wymaga zawarcia porozumienia o bliskiej współpracy. Porozumienie to nie powinno być tylko zobowiązaniem jednej strony do przestrzegania wytycznych i poleceń EBC, ale również powinno dotyczyć instrumentów, które wzmocnią stabilność sektora finansowego w krajach pozostających poza strefą euro. Ta kwestia wymaga dalszych dyskusji i przede wszystkim otwartości EBC na problemy krajów sąsiadujących z eurolandem.

Przystąpienie do unii bankowej jest szczególnie wskazane, jeśli kraj decyduje się na szybkie wejście do strefy euro. W takim przypadku współpraca w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego powinna ułatwiać przygotowanie kraju do przyjęcia wspólnej waluty.

Z tego punktu widzenia dostęp do instrumentów finansowych EBC dla kraju aspirującego do strefy euro może znacznie ułatwić prowadzenie polityki pieniężnej w mechanizmie ERM2. Na przykład swap walutowy mógłby ograniczyć fluktuacje kursu walutowego złotego do euro, które – jak pokazał obecny kryzys – były inspirowane  przez czynniki zewnętrzne.

Postęp w tworzeniu unii bankowej przyczynia się więc do stabilizacji sytuacji w strefie euro. Jednolity mechanizm nadzorczy stanowi niezbędny, ale niejedyny element tego procesu.

Dlatego konieczne jest przyspieszenie prac nad pozostałymi elementami  unii bankowej. Wspólny parasol ochronny nad europejskim sektorem finansowym może okazać się interesujący dla krajów spoza strefy euro, ale tylko pod warunkiem zaproponowania tym krajom rozwiązań, które wzmocnią stabilność ich krajowego sektora finansowego.

Śródtytuły pochodzą od redakcji.