Koniec ery niezatapialnych

Wśród licznych regulacji przyjętych w efekcie wniosków wyciągniętych z obecnego kryzysu i mających za cel zapobieganie podobnym kataklizmom w przyszłości, wyróżniają się niewątpliwie te, które bezpośrednio skierowane są na szeroko rozumianą  poprawę bezpieczeństwa banków. Rdzeń tu stanowią te rozwiązania, które budują fundamenty  bezpiecznego biznesu bankowego. Dotyczą one kapitału i płynności (dyrektywa i rozporządzenie na temat zarządzania ryzykiem kredytowym – CRD IV i CRR). Drugą część stanowi zestaw instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (dyrektywa BRRD).

Logika jest tu następująca – z jednej strony prawne podwyższenie norm bezpieczeństwa w prowadzeniu „normalnego" biznesu bankowego, a gdyby to miało się okazać niewystarczające, procedury i narzędzia minimalizacji negatywnych skutków ewentualnej sytuacji kryzysowej w skali mikro, czyli jednego podmiotu.

Obie te regulacje wspierane są przez zamysł wprowadzenia kolejnej dyrektywy dotyczącej bezpiecznej struktury systemu bankowego, określanej jako wypełnienie ostatniej luki regulacyjnej (tzw. raport Liikanena). Chodzi nie tylko o to, jakich żelaznych reguł bank ma przestrzegać, aby być bezpiecznym, ale jakiej skali biznesu, mierzonego sumą bilansową, nie powinien przekroczyć, aby uniknąć problemów w zarządzaniu, aby łatwiej było go nadzorować  i aby w końcu – gdyby popadł w kłopoty – łatwiej go było restrukturyzować i/lub likwidować,   przy minimalizacji kosztów ekonomicznych i społecznych.

System w obecnym stadium rozwoju wyprodukował giganty w postaci dużych grup bankowych, pozwalających maksymalizować zysk w krótkim i średnim okresie. W długim okazały się one symbolami niewydolności tego modelu gospodarczego

Ten kompleks działań ma doprowadzić do zaniku hasła, które stało się symbolem ostatniego kryzysu, łączącym skojarzeniowo przyczyny ze skutkami, mianowicie: too big to fail – za duży, aby upaść. Bolesną jego ilustracją było użycie pieniędzy publicznych (tax payers money – pieniędzy podatników) na ratowanie tych „za dużych" banków.

Powstała zatem pewna zbitka skojarzeniowa. System – żeby nawet górnolotnie nie powiedzieć: kapitalizm – w obecnym stadium rozwoju wyprodukował giganty w postaci dużych grup bankowych pozwalających maksymalizować zysk w krótkim i średnimi okresie. W długim okresie okazały się one symbolami niewydolności tego modelu gospodarczego. Cena tego testu prawdy okazała się wysoka. Dla ratowania jednych, których upadek w wyniku tzw. efektu domina mógłby pociągnąć w przepaść wielu innych, wydano niewyobrażalne sumy z kasy publicznej. Dosyć przewrotnie wyglądał ten mechanizm ratunkowy – dla ochrony depozytów ludności, funduszy emerytalnych, finansów firm, trzeba było uratować głównych sprawców,  czyli te duże, a może raczej za duże banki.

Problem wyjątkowo skomplikowany

W zamyśle regulatorów tego typu sytuacje w przyszłości trzeba trwale wyeliminować z życia gospodarczego, odnosząc się do usuwania przyczyn, a nie likwidacji skutków. Ma temu służyć kompleks regulacji tworzących łącznie system bezpieczeństwa sektora bankowego w Unii Europejskiej. Zestaw ten jest skomplikowany, bo i przedmiot jest złożony. Najważniejsze z nich to:

1) wielkość banków mierzona ich wolumenem biznesowym powinna być ograniczona, szczególnie ta część, która generuje wyższe niż przeciętnie ryzyko, czyli bankowość inwestycyjna na własny rachunek (reforma struktury systemu bankowego w UE);

2) fundamenty kapitałowe banków, a więc zdolność do absorbowania ryzyka, powinny być  solidniejsze, czyli kapitały mają być wyższe i lepszej jakości, a płynność zagwarantowana w strukturze bilansów banków, czyli odpowiednia struktura czasowa zapadalności pasywów z aktywami i dobra jakość aktywów (CRDIV i CRR);

3) w sytuacjach kłopotów w skali pojedynczego banku, nawet z tych największych, maksymalnie neutralizowane powinny być skutki zewnętrzne, czyli koniec z przerzucaniem kosztów na otoczenie spoza sektora bankowego (BRRD);

4) do ostatecznego doprecyzowania pozostaje system gwarantowania depozytów (DGS).

Przy czym chronologicznie patrząc, ostatnia z wymienionych była pierwszą regulacją „pokryzysową", kiedy to w krótkim okresie wszystkie kraje UE podniosły limity gwarancji dla depozytów ludności do równowartości 100 tys. euro. Obecnie przygotowywana jest solidniejsza konstrukcja tego systemu, odnosząca się m.in. do  poziomu kapitalizacji, czyli bazy kapitałowej zdolnej do zaabsorbowania pierwszego uderzenia,w przypadku gdyby ryzyko niewypłacalności banku miało się zrealizować.

Sekwencja uchwalania i wdrażania przepisów wydaje się czasami nielogiczna, gdy „na pierwszy ogień" idą regulacje cząstkowe, a najbardziej kompleksowe pojawiają się w ostatniej kolejności. Na przykład dyrektywa w sprawie bezpiecznej struktury systemu bankowego w UE będzie ogłoszona w listopadzie tego roku, CRDIV i CRR są już uchwalone i na etapie przepisów wykonawczych. Z kolei dyrektywa na temat gwarancji depozytów, o czym była mowa wyżej, jest konkretyzowana dwuetapowo.

Sekwencja uchwalania i wdrażania wydaje się czasami nielogiczna, gdy „na pierwszy ogień" idą regulacje cząstkowe, a najbardziej kompleksowe pojawiają się w ostatniej kolejności

Wyjaśnić to można dużą złożonością regulowanej materii i reaktywnego działania w pierwszej fazie kryzysu. Czyli regulowania tego co najpilniejsze czy raczej najgroźniejsze, jeśli nic nie będzie się robić. Przedstawiony wyżej zestaw działań wydaje się już kompletny. Pozostaje synchronizacja czasowa i przedmiotowa realizowanych zamierzeń.

Najbardziej aktualna w sensie ustalania ostatecznego kształtu jest BRRD i jej chciałbym poświęcić więcej uwagi.

Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja

Proponowane w ramach tej regulacji instrumenty dzielą się na uprawnienia w zakresie zapobiegania, wczesnej interwencji oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, przy czym możliwości ingerencji właściwych organów są tym większe, im trudniejsza staje się sytuacja.

Spójrzmy, jakie są jej najważniejsze postanowienia. Po pierwsze, dyrektywa zobowiązuje banki do sporządzania planów naprawczych określających środki, które zostaną zastosowane w przypadku znacznego pogorszenia ich sytuacji finansowej w celu przywrócenia im rentowności.

Po drugie, właściwe organy zobowiązane są do przygotowania planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Plany naprawy i plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mają być przygotowywane zarówno na poziomie grupy finansowej (instytucji powiązanych kapitałowo), jak i dla poszczególnych instytucji w ramach takiej grupy.

Po trzecie, jeżeli w trakcie tego procesu planowania właściwy organ stwierdzi istnienie przeszkód dla przeprowadzenia w razie potrzeby skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, może żądać od banku zmiany jego struktur organizacyjnych lub operacyjnych dla zagwarantowania, że procedurę tę będzie można przeprowadzić przy użyciu dostępnych instrumentów, w sposób niezagrażający jego podstawowym funkcjom ani stabilności finansowej oraz niepowodujący obciążenia podatników kosztami.

I wreszcie po czwarte, grupy finansowe mogą zawierać umowy dotyczące wsparcia wewnątrzgrupowego w celu ograniczenia rozwoju sytuacji kryzysowej i szybkiego zwiększenia stabilności finansowej grupy jako całości.

Do głównych instrumentów właściwej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji należą: zbycie wyodrębnionej części przedsiębiorstwa, wydzielenie „złych" aktywów do specjalnego podmiotu zarządzającego tymi aktywami i dokapitalizowanie poprzez konwersję niektórych pasywów na kapitał własny (bail-in), w ramach którego bank podwyższyłby kapitały własne przy jednoczesnym umorzeniu części zobowiązań.

Wydzielenie złych aktywów pozwala oczyścić bilans banku. Aby zapobiec wykorzystywaniu tego instrumentu jedynie jako środka pomocy państwa, zawarte jest zastrzeżenie, że może on być wykorzystywany wyłącznie w połączeniu z innym instrumentem (bankiem pomostowym, zbyciem wyodrębnionej części przedsiębiorstwa lub restrukturyzacją zadłużenia). Gwarantuje to przeprowadzenie restrukturyzacji banku w wariancie, gdy udzielane jest wsparcie zewnętrzne.

Z kolei dokapitalizowanie poprzez konwersję niektórych pasywów na kapitał własny oznacza,  że rozwodnieniu ulegną dotychczasowe udziały, a roszczenia wierzycieli zostaną obniżone lub zamienione na akcje. W tym celu banki będą zobowiązane do posiadania określonego minimalnego odsetka swoich zobowiązań (pasywów) w formie pozycji kwalifikujących się do zastosowania w ramach tego instrumentu.

Dyrektywa a sprawa polska

W kontekście przedstawionych powyżej głównych składników regulacji powstaje pytanie, na ile są one zgodne z interesem polskiego systemu bankowego i szerzej polskiej gospodarki. Wydaje się, że na obecnym etapie sprawy do doprecyzowania i rozstrzygnięcia z punktu widzenia Polski są następujące kwestie:

– podział kompetencji i uprawnień między krajowymi organami uporządkowanej likwidacji, przy rozstrzyganiu momentu rozpoczęcia procedury i wyboru instrumentów wobec banku w złej sytuacji, działającego w skali międzynarodowej;

– przyszła rola Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w procesie uporządkowanej likwidacji, a także udzielaniu wsparcia bankom w złej sytuacji;

– zasady finansowania uporządkowanej likwidacji, zwłaszcza w kontekście możliwego powiązania tego systemu z systemem gwarantowania depozytów, zarówno w skali krajowej, jak Unii Europejskiej;

– zasady wzajemnego pożyczania środków finansowych między krajowymi systemami uporządkowanej likwidacji (resolution regime).

Proces uchwalania BRRD wchodzi w  finalną fazę legislacyjną. Można zatem oczekiwać, że problemy wyżej wymienione będą przedmiotem zarówno dyskusji wśród specjalistów w kraju, jak również w odpowiednim trybie zgłaszane na forum europejskim. Tym bardziej że doświadczenia Polski, zarówno Komisji Nadzoru Finansowego (wcześniej Komisji Nadzoru Bankowego i Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego), jak również BFG są bardzo pozytywne, o czym świadczy kondycja polskiego sektora bankowego, mimo – albo dzięki – ponad 100 przypadkom restrukturyzacji, konsolidacji, likwidacji i upadłości w minionych 20 latach. Mogą i powinny one być wykorzystane przy konstruowaniu rozwiązań systemowych dla całej Unii Europejskiej.

I na koniec jeszcze jedna refleksja. Jednym z kluczowych słów, które przewijało się w tym artykule, było „bezpieczeństwo". Kontekst był jasny: to właśnie z powodu niezachowania szeroko rozumianego bezpieczeństwa, począwszy od pojedynczych „za dużych" podmiotów, aż po systemowe, czyli odnoszące się do sektorów gospodarki, a nawet całych gospodarek, doszło do najgłębszego kryzysu ostatnich dekad.

Ale podniesie poziomu bezpieczeństwa kosztuje. Każda z wymienionych w artykule regulacji powoduje albo wzrost kosztów własnych funkcjonowania banków, albo zmniejszenie wolumenu biznesu, co w konsekwencji oznacza zmniejszenie przychodów. Potrzebna jest zatem zasada „złotego środka", bo przeregulowane banki na pewno będą bezpieczniejsze, ale zmniejszą skalę finansowania gospodarki. A to może opóźnić wychodzenie z obecnego załamania gospodarczego.