Czy strefa euro może być dla Polski arkadią?

Głównym czynnikiem sprawczym powrotu do dyskusji jest opublikowany w grudniu 2014 r. raport NBP „Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro".

Raport ten skoncentrowany jest głównie na potencjalnych zagrożeniach wynikających z przynależności do strefy euro. Zdaniem jego autorów zagrożenia te mogą wynikać z niedostosowania strukturalnego i instytucjonalnego polskiej gospodarki do warunków makroekonomicznych panujących w tej strefie. Opracowanie NBP nie zawiera bilansu spodziewanych kosztów i korzyści czy też przewag i zagrożeń wynikających z przystąpienia Polski do Unii Gospodarczej i Walutowej oraz przyjęcia wspólnej waluty.

Raport raczej ostrzega przed przystąpieniem do strefy euro, niż do tego zachęca. Naszym zdaniem jest on zbyt pesymistyczny. Z pewną przesadą można stwierdzić, że według jego autorów kraj przystępujący do strefy euro powinien być wysoce konkurencyjny strukturalnie i – co także ważne – aby był w niej bezpieczny, powinien być stosunkowo bogaty. Najlepszymi zatem kandydatami mogłyby być kraje skandynawskie, Szwecja bądź Dania.

Jeśli nie euro, to co?

Odpowiadając na tak postawione pytanie, warto pamiętać, że ani strefa euro nie jest arkadią, ani – co ważniejsze – nie funkcjonuje także w arkadii mała gospodarka otwarta, z płynnym kursem walut i w istocie pozornie tylko suwerenną polityką pieniężną. Gospodarka polska jest tą właśnie małą gospodarką otwartą, która – przeciwnie – funkcjonuje w świecie pełnym wysoce konkurencyjnych partnerów handlowych oraz królujących rynków finansowych z wieloma turbulencjami walutowymi. Odpowiadając na pytanie, kiedy Polska powinna przystąpić do strefy euro, należy przeanalizować skutki rzeczywistej alternatywy dla gospodarki polskiej, czyli pozostawanie w dłuższej perspektywie poza strefą euro, a więc trwanie przy własnej walucie i przy mniej lub bardziej kontrolowanym (wolnym) kursie płynnym.

Przed ustanowieniem i przyjęciem wspólnej waluty w dyskusjach naukowych i debatach politycznych mówiono dużo o zaletach euro i o korzyściach gospodarczych, których jego wprowadzenie przysporzy. Mniej natomiast uwagi zwracano na wady systemu kursów płynnych, który to system wspólna waluta miała zastąpić w krajach przystępujących do strefy euro. Jest to zrozumiałe. Wstępującemu projektowi poświęca się całą uwagę, a nie  temuodchodzącemu w przeszłość.

My postulujemy w tym względzie wstrzemięźliwość i ostrożność. A oto zasadnicze powody takiego podejścia.

Po pierwsze – płynny kurs walut cechuje krótkookresowa nieprzewidywalność i długookresowe nieprzystosowanie. Kurs płynny może być także niebezpiecznym narzędziem walki konkurencyjnej wewnątrz wspólnoty gospodarczej. Stwarza bowiem pokusę takiego manipulowania polityką pieniężną, aby doprowadzać do deprecjacji rodzimego pieniądza wobec walut partnerów handlowych. Już J.M. Keynes oceniał ten proceder negatywnie, uważając, że jest to usiłowanie eksportu bezrobocia.

Po drugie – kurs płynny, ułatwiając dzięki deprecjacji uzyskanie równowagi zewnętrznej przez potanienie eksportu i podrożenie importu, rozgrzesza niejako z góry niekonkurencyjność i nie wymusza niezbędnych dostosowań realnych w zakresie innowacyjności produkcji i oferty eksportowej.

Deprecjacja waluty jest paliatywem, a nie lekarstwem na niską konkurencyjność gospodarki, raczej znieczula, niż leczy. W tym sensie może być tylko pomocna jako znieczulenie, gdy kraj dokonuje wysiłku na rzecz dostosowań strukturalnych.

Po trzecie – kurs płynny pozwala nazbyt pragmatycznym czy nawet oportunistycznym władzom państwowym na unikanie lub wręcz oddalanie trudnych decyzji dotyczących modernizacji gospodarki. Deprecjacja i postępująca za nią inflacja uderzają przede wszystkim w konsumentów i pracowników najemnych, w mniejszym natomiast stopniu w firmy i przedsiębiorców. Zjawisko takie nie wymusza tym samym działań przedsiębiorstw na rzecz ich modernizacji dla poprawy konkurencyjności i podniesienia, a niekiedy także uzyskiwania konkurencyjności strukturalnej. Deprecjacja pieniądza może przez to się stać procesem ciągłym, obniżając tempo wzrostu kraju słabo rozwiniętego, co grozi wpadnięciem w tzw. pułapkę średniego dochodu.

Po czwarte – kurs płynny w warunkach globalizacji gospodarki światowej staje się nieprzewidywalny, zwłaszcza dla małej gospodarki otwartej.

W świecie coraz mocniej uzależnionym od gry na rynkach finansowych działa system naczyń połączonych z silnie falującą cieczą. Zmiany w polityce monetarnej czy fiskalnej dużych państw, silnych gospodarczo partnerów, skutkują już nie echem, lecz falą miotającą kursem walut słabszych partnerów. Widać to było w ostatnich dniach – po rezygnacji Banku Narodowego Szwajcarii z ochrony mechanizmu kształtowania się kursu franka.

Po piąte – utrzymywanie płynnych kursów walutowych wiąże się z ogromnymi kosztami związanymi z zamianą jednej waluty na drugą, tzw. koszty transakcyjne, oraz z zabezpieczaniem kursów walutowych za pomocą mechanizmów hedgingowych, które bardzo mocno eksponowano przed wprowadzeniem euro i od których uwalnia wspólna waluta.

Minusy wspólnej waluty

Najczęściej zalicza się do nich utratę zalet z posiadania suwerennej polityki pieniężnej, w tym możliwości wyznaczania wysokości stopy procentowej i dokonywania nią manewrów oraz wykorzystywania stopy banku centralnego w polityce gospodarczej, w tym także do kształtowania nominalnego kursu walutowego.

Wydaje się, że możliwości stopy procentowej w gospodarce, a w szczególności w warunkach systemu kursów płynnych, mocno się przecenia. Stopa procentowa dobrze pełniła swoje funkcje zwłaszcza w czasach nazywanych złotymi dekadami powojennej gospodarki kapitalistycznej. To wtedy właśnie modele makroekonomiczne nieźle odpowiadały rzeczywistości, a stopa procentowa nie występowała jako jedyny czy nawet główny instrument przywracania równowagi wewnętrznej i wygładzania koniunktury, a także kształtowania nominalnego kursu waluty. Nawet w programach dostosowawczych dla krajów przeżywających utratę równowagi liberalny Międzynarodowy Fundusz Walutowy – zanim udzielił pomocy – dawał rady według schematu: zmniejszyć wydatki, zwiększyć podatki i podnieść stopę procentową. Stopa procentowa występowała więc w kontekście innych rad i wskazówek dotyczących – jak widać – także polityki fiskalnej. Znaczenie stopy procentowej w polityce makroekonomicznej osłabiła globalizacja gospodarki światowej.

W dzisiejszej rzeczywistości stopa procentowa działa bardzo niejednoznacznie. Praktyka pokazuje, że podwyżka stopy procentowej może zarówno wzmocnić, jak i osłabić kurs nominalny krajowej waluty, może wywołać przypływ kapitału lub też jego ucieczkę, może także poprawić lub pogorszyć saldo obrotów bieżących itd.

Efekty oddziaływania stopy procentowej zależą również od zmiany sytuacji wewnętrznej w kraju manewrującym stopą oraz od spodziewanej reakcji na jego decyzje partnerów zagranicznych itp. Słowem, wszystko to ma wpływ na zaufanie do gospodarki danego kraju i tym samym wyznacza poziom ryzyka przy podejmowaniu decyzji w przepływach kapitału.

Również kurs walutowy nie zawsze się zmienia zgodnie z zaleceniami i oczekiwaniami banków centralnych i rządów.

Można oczywiście podnieść zarzut, że te uwagi krytyczne zarówno w odniesieniu do płynnych kursów walutowych, jak i do stóp procentowych odnoszą się do obecnych, niespokojnych czasów w gospodarce światowej. Być może uda się zwalczyć ujemne następstwa finansyzacji gospodarki światowej i ucywilizować swobodny przepływ kapitału. Bardziej prawdopodobny jest jednak inny bieg zdarzeń – zwiększenie dystansu między gospodarką realną a praktykami świata międzynarodowych finansów.

Nie wróżymy tu katastrofy, lecz wskazujemy na zagrożenia płynące z pozostawania w systemie kursów płynnych dla kraju, który zmierza do realnej konwergencji z państwami o gospodarkach wysoko zaawansowanych w rozwoju. Pozostawanie poza strefą euro nie zwiększa jego szans na sukces.

Niepowodzenia tej strefy najczęściej tłumaczy się nieoptymalnym obszarem walutowym, na którym została zbudowana, a zaraz potem tym, że zabrakło w niej niezbędnej unii fiskalnej i dyscypliny fiskalnej, co zaowocowało zbyt szybkim wzrostem płac i kosztów produkcji w słabiej rozwiniętych krajach peryferii. W rezultacie kraje te utraciły konkurencyjność.

Mówiąc o unii fiskalnej, myśli się najczęściej o harmonizacji podatkowej, o zgodnym równoważeniu krajowych finansów publicznych i o dużym unijnym budżecie umożliwiającym wspieranie państw i regionów przeżywających trudności. Tak rozumianej unii fiskalnej nie stworzono i naszym zdaniem nie sposób jej utworzyć.

W wyniku sporów o finanse wspólny rynek nie zjednoczył, lecz poróżnił kraje członkowskie. Jeśli Unia Europejska ma trwać, musi pamiętać o swych korzeniach, o wartości pokoju, który przyniosła i nadal utrwala. Podstawą są zgodność, wzajemny szacunek dla partnerów, poszanowanie odmienności, inności kultur, ale zarazem – uznanie dla tych samych wartości.

Jak się wydaje, w chwili obecnej nie ma możliwości, a nawet potrzeby stworzenia unii fiskalnej, rozumianej jako system redystrybucji dochodu. Polityka fiskalna zakładająca redystrybucję może być realizowana w ramach państwa z wykorzystaniem narzędzi przymusu, ze względu na różnice interesów. Unia nie stanie się jednym państwem ani tym bardziej wielonarodowym imperium. Nie znaczy to, że nie powinna ona udzielać wsparcia finansowego ze wspólnych funduszy krajom w potrzebie, ale także – a może nawet przede wszystkim – udzielać życzliwego wsparcia przez luzowanie pewnych rygorów polityki sektorowej czy kredytowej, ułatwiając w ten sposób proces konwergencji realnej w ramach strefy euro i w całej Unii.

Zachowanie konkurencyjności

Zasadniczą trudnością jest zachowanie konkurencyjności w relacjach handlowych z bogatymi krajami partnerskimi, gdy wraz z szybszym tempem wzrostu produktu krajowego zaczynają szybciej rosnąć i płace, i ceny. Kraje słabiej rozwinięte były wcześniej konkurencyjne głównie z powodu niskich płac i niższych kosztów produkcji. Wzrost kosztów i tym samym spadek konkurencyjności może spowodować, i w praktyce często powoduje, pogorszenie bilansu obrotów bieżących, wymuszając podjęcie bolesnych dostosowań.

W systemie kursów stałych Bretton Woods podobną sytuację sygnalizował ubytek rezerw dewizowych. Jeśli nie udawało się temu zaradzić, konieczna była często politycznie trudna i niełatwa do przeprowadzenia dewaluacja. Z kolei dokonana dewaluacja, podnosząc konkurencyjność kosztem realnego spadku płac i innych dochodów oraz ograniczenia wydatków prywatnych i publicznych, mogła pomóc w przywróceniu równowagi zewnętrznej. Konieczność dokonywania niepopularnej społecznie i trudnej politycznie dewaluacji, podobnie jak narastanie deficytu obrotów bieżących i pogorszenie pozycji inwestycyjnej, powinny być bodźcem dla władz państwa do działań zaradczych, do troski o budowanie konkurencyjności strukturalnej gospodarki krajowej. Przymus troski o konkurencyjność nie cenową, lecz strukturalną – niestety – skutecznie tłumi system kursów płynnych. Wśród rozlicznych czynników oddziałujących na kurs waluty krajowej ginie znaczenie fundamentu kursu, jakim zawsze była konkurencyjność gospodarki. Brak troski o tę konkurencyjność jest najprostszym sposobem trafienia w pułapkę wspomnianego już wcześniej średniego dochodu. Dlatego też, jeśli nie można wskrzesić systemu z Bretton Woods ani też jemu podobnego, ale opartego na systemie kursów stałych, m.in. z powodu trudnych do ograniczenia i kontroli przepływów kapitału w globalnej gospodarce, to należy jednak z większym zainteresowaniem patrzyć w stronę euro.

Za akcesją Polski do strefy euro przemawia również bezpieczeństwo wynikające z rozmiarów Unii Gospodarczo-Walutowej i jej znaczenia w gospodarce światowej. Jak wiadomo, jest to w tej chwili czołowa potęga gospodarcza i finansowa na świecie. Oznacza to m.in., że spekulowanie jej walutą jest niemal niemożliwe lub przynajmniej bardzo utrudnione. Tego aspektu jednak w tym opracowaniu nie rozpatrujemy.

Bez pośpiechu

Pomimo przedstawionych argumentów na rzecz euro dostrzegamy, że przystąpienie do Unii Gospodarczej i Walutowej w jej obecnym kształcie jest dziś jednak dla Polski nazbyt ryzykowne. Nie chodzi tu bynajmniej tylko o obecny stan pokryzysowy samej gospodarki krajów strefy, jak też konkretnych instytucji unijnych. Chodzi natomiast przede wszystkim o dotychczasową politykę unijną, o kierunki polityki gospodarczej Unii, w tym strefy euro, oraz o metody realizacji tej polityki.

Przy ustanowieniu wspólnej waluty splotły się dwie nie nazbyt udane koncepcje polityki gospodarczej, a w szczególności polityki monetarnej. Pierwsza związana była z ideą tzw. zdrowego pieniądza, emitowanego przez bank centralny Unii Gospodarczej i Walutowej. W walucie tej upatrywano pieniądza egzogenicznego w stosunku do każdego wziętego z osobna państwa, co tym samym miało go uwalniać od pokus psucia go przez poszczególne rządy i banki centralne w celu poprawy konkurencyjności eksportu drogą deprecjacji waluty krajowej. Powstała więc kopia, a zarazem namiastka standardu złotego, bez prawdziwego złota, lecz w istocie ze „złotem fidencjalnym", które Europejski Bank Centralny miał z umiarem „wydobywać", realizując cel stałości ogólnego poziomu cen lub pożądany, stanowiony cel inflacyjny. Druga koncepcja związana była z neoliberalną ideą wolnego rynku, który zgodnie z tą ideą, oswobodzony od ograniczeń w przepływie towarów, usług, kapitału i ludzi, przyśpieszyć miał rozwój gospodarczy całej wspólnoty, a zwłaszcza krajów mniej zaawansowanych w rozwoju, umożliwiając im realną konwergencję z bogatszymi państwami wspólnoty.

Cel konwergencji realnej nie został jednak osiągnięty. Wspólny czy formalnie jednolity europejski rynek przyniósł wielki postęp w zakresie integracji państw wspólnoty. Ale trudno nie zauważyć, że swoboda przepływu kapitału doprowadziła też do powstania nieefektywnych inwestycji i baniek spekulacyjnych. Zamiast postępu konwergencji realnej wystąpiła niebezpieczna deindustrializacja państw mniej rozwiniętych.

Jak uczynić strefę euro bardziej atrakcyjną

Wobec dotychczasowych niepowodzeń, aby strefa euro stała się ponownie atrakcyjna dla państw słabiej rozwiniętych, musi się dopuścić do użycia narzędzi i metody polityki gospodarczej, które pozwolą uruchomić mechanizmy prowadzące do konwergencji realnej. Dotyczy to zarówno mechanizmów alokacji zasobów, jak i sposobu realizacji polityki pieniężnej. Jest to zadanie konieczne, choć mamy świadomość, że trudne do realizacji.

Należy więc oczekiwać od strefy euro stworzenia instytucjonalnych warunków dla polityki ekonomicznej sprzyjającej konwergencji. Hamowanie wzrostu wynagrodzeń nie jest drogą do zachowania konkurencyjności. Płace powinny rosnąć wraz ze wzrostem gospodarki. Problemem gospodarki kraju dążącego do konwergencji realnej jest szybszy wzrost płac niż wydajności pracy, a zatem wzrost kosztów i cen osłabiających konkurencyjność, któremu trzeba przeciwdziałać.