Niepewna przyszłość budżetu UE

Dzielę się swoimi obawami co do przyszłości budżetów europejskich w nadziei, że te obawy się nie potwierdzą, ale uczulą stronę polską na pewne zagrożenia. Niektóre z tych zagrożeń są już widoczne. Inne – mniej i głównie im właśnie poświęcę ten artykuł.

Unia Europejska rośnie, budżet maleje

Łatwo zauważyć, że od wielu lat maleją budżety europejskie, mimo że w ciągu ostatnich kilkunastu lat UE znacznie rozszerzyła swoje granice oraz kompetencje. Wbrew obiegowym opiniom tendencję tę można było zauważyć już podczas prac nad perspektywą finansową 2007–2013, w ramach której należało uwzględnić 12 nowych beneficjentów budżetu UE.

Rozszerzenie było konsekwencją decyzji politycznych z lat 90., ujętych w tzw. Agendzie 2000, która miała do niego przygotować Europę. Efekt ostrych sporów był wysoce niezadowalający, mimo że zwiększenie budżetu na lata 2007–2013 było bardziej uzasadnione niż kiedykolwiek wcześniej. Wzrost budżetu w liczbach bezwzględnych przesłania prawdę o tym, że zmalał on w relacji do PKB krajów członkowskich. To był prawdziwy punkt zwrotny!

Czy można sfinansować więcej Europy za mniej pieniędzy? Dyskusje o zamrażaniu budżetu europejskiego ożywają wtedy, gdy kryzys zagląda w oczy tym, którzy do budżetu znacząco dopłacają. Dlatego tak trudne były uwarunkowania wielomiesięcznych prac i negocjacji nad wieloletnimi ramami finansowymi 2014–2020.

W okolicznościach, w których wszyscy dokonują wnikliwej analizy strat i zysków, kryzys staje się synonimem egoizmu. Będąc współpracownikiem komisarza [ds. budżetu – red.] Janusza Lewandowskiego, dobrze pamiętam klimat, w jakim rodził się projekt budżetu europejskiego, przedstawiony w czerwcu 2011 roku, kiedy realna stawała się wizja rozpadu strefy euro.

Uwzględniając ówczesne realia, projektowano wedle zasady „więcej Unii za te same pieniądze". Skończyło się pod koniec 2013 roku na pierwszym w historii budżecie malejącym w liczbach bezwzględnych (more Europe with less money). Dlatego też warto pamiętać, że wynik tych negocjacji – większy budżet dla Polski w malejącym budżecie dla Europy, nazywany cudem w Brukseli – wynikał ze szczególnych kompetencji oraz determinacji jego twórców i negocjatorów!

Próby wyjścia z kopert narodowych

Spory nie dotykają tylko wysokości budżetu. Oprócz tego, co jest widoczne i nagłaśniane, podskórnie od lat trwają próby głębokiej reformy budżetu. Dotyczą spraw tak fundamentalnych, jak zlikwidowanie systemu kopert narodowych lub nawet likwidacji polityki spójności w jej tradycyjnym kształcie.

Takie tendencje pojawiły się już pod koniec lat 90., ale odżyły szczególnie przed rozpoczęciem prac nad obecną perspektywą. Dowodem były przymiarki do tzw. przeglądu budżetu w latach 2008–2009, kiedy sugerowano osiąganie wspólnych celów UE bez rozdziału funduszy ex ante na kraje członkowskie.

Taka konstrukcja budżetu popierana jest przez zachodnie ośrodki eksperckie, dla których europejska wartość dodana kryje się w finansowaniu badań, rozwoju, innowacyjności, a rolnictwo i spójność to przestarzałe działy, nieodpowiadające współczesnym wyzwaniom. Zbliżony pomysł na modernizację budżetu UE wróci w następnej rozgrywce o kształt finansów unijnych po roku 2020.

Oprócz stałej tendencji do redukcji budżetu EU (nie tylko wieloletnich ram finansowych, ale także budżetów rocznych) oraz ponawianych prób jego „wynarodowienia" pragnę wskazać dwa inne zagrożenia. Pierwsze jest już obecne w debacie europejskiej, drugie zauważam, gdy obserwuję prace nad planem inwestycyjnym Junckera.

Budżet strefy euro

Propozycja oddzielnego instrumentu finansowego dla unii walutowej pojawiła się w oficjalnych dokumentach UE kilka lat temu. Pojawi się znowu w projektach pogłębienia unii walutowej, opracowywanych aktualnie w Brukseli. Różnie ten instrument nazywano (convergence and competitiveness instrument, fiscal capacity) i różną treść mu przypisywano, ale w gruncie rzeczy chodzi o odrębny budżet, który może być poważnym zagrożeniem dla budżetu wspólnotowego 28 krajów, zwłaszcza z perspektywy takiego kraju jak Polska. Choćby dlatego, że ma to być budżet znacznie większy od obecnego, sięgający poziomu 10 proc. PKB!

Polska droga do euro jest szczególnie wyboista. Szans na parlamentarną większość i zmianę konstytucji jak nie było, tak nie ma. Byle ten „pociąg euro", który próbujemy zatrzymać na stacji „odrębny budżet", nagle nam nie odjechał. Pomijając krajową perspektywę, wątpliwości budzi sama zasada motywowania do reform przez pieniądze, co rodzi tzw. moral hazard [pokusę nadużycia – red.]. Znalazło to wyraz w projekcie stanowiska frakcji EPP, do której należą PO i PSL: ów bodziec „nie może w żaden sposób podważać odpowiedzialności państw członkowskich za terminowe przeprowadzenie koniecznych reform".

Postuluje się tam także otwarcie na kraje w drodze do euro, o ile zechcą uczestniczyć w tym finansowo – co poddaję pod rozwagę naszym władzom. Dodam, że już dzisiaj istnieje związek między budżetem UE a polityką makroekonomiczną, tyle że negatywny, w postaci możliwości przeprogramowania, a nawet zawieszenia funduszy strukturalnych, jeśli dane państwo nie realizuje zaleceń Brukseli.

Gwarancje w miejsce funduszy?

O ile problem odrębnego budżetu strefy euro jest rozpoznany i wróci do nas w tym roku ze zdwojoną siłą, o tyle potencjalna zmiana filozofii budżetowej UE, inspirowana przez plan Junckera, nie została dotąd zauważona. Nie sposób negować potrzeby tego planu. „Tnijmy wydatki, ale ożywiajmy gospodarkę i twórzmy miejsca pracy" – tak się chyba nie da.

Europa potrzebuje inwestycji jak powietrza. Odpowiedzią jest plan inwestycji strategicznych, ogłoszony przez nowego przewodniczącego Komisji Europejskiej Junckera. Czy ten plan ma szansę powodzenia z tak wyśrubowanym efektem mnożnikowym? 315 mld euro inwestycji w Unii w ciągu najbliższych trzech lat? Życzę powodzenia, ale moje obawy związane są z czymś innym.

Nie udało się Junckerowi pozyskać źródłowego kapitału z krajów członkowskich. Dlatego musi sięgnąć do gwarancji budżetu europejskiego, w wysokości 16 mld euro. Z tych gwarancji oraz 5 mld euro dołożonych przez Europejski Bank Inwestycyjny bierze się nadzieja na pozyskanie kapitału prywatnego oraz wkładów takich instytucji jak nasz BGK.

Tak naprawdę chodzi o znalezienie 8 mld euro w budżecie unijnym, by wystawić gwarancję na 16 mld euro, a może nawet mniej, z uwagi na opór Parlamentu Europejskiego, świadomego napięć i zaległości w budżecie wspólnotowym. Czyli – wielki, oczekiwany efekt finansowy przy minimalnym zaangażowaniu budżetu UE!

Czy w związku z tym egoizm pokryzysowej Europy może na stałe przerodzić się w system gwarancji, zamiast żywych pieniędzy w unijnych budżetach przyszłości? W tym kryłoby się ryzyko zamiany dotychczasowego zasilenia polityki spójności, opartego na dotacjach, w system gwarancji budżetowych. Już dziś widać tendencję do zamiany dotacji na pożyczki i coraz szersze wykorzystanie tzw. innowacyjnych instrumentów finansowych, czyli lewarowanie wsadu budżetowego.

Jeżeli filozofia zamiany żywych pieniędzy na gwarancje miałaby zwyciężyć, to dla płatników netto byłby interes w postaci małych wpłat do budżetu. Zarazem zmienia to charakter budżetu UE, ponieważ miałby za zadanie finansowanie projektów rentownych i tym samym zmniejszone finansowanie inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, które najczęściej nie bronią się w kategoriach komercyjnych. Są jednak kluczowe dla krajów takich jak Polska i całej Europy Wschodniej, gdzie inwestowanie w drogi, mosty, oczyszczalnie ścieków i szeroko rozumianą infrastrukturę jest cywilizacyjną potrzebą. To zachwiałoby zasadą wyrównywania szans i przeczyło fundamentalnej zasadzie solidarności europejskiej.

Takie zagrożenie byłoby realne, gdyby wola powołania odrębnego budżetu strefy euro zespoliła się z tendencją do zredukowania dotychczasowego budżetu UE do dopłat w rolnictwie oraz systemu gwarancji mobilizujących kapitał prywatny.

Miejmy nadzieję, że moje obawy są przesadne. Że środki z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, zgodnie z pierwotnymi założeniami, finansować będą projekty obciążone większym ryzykiem, uzupełniając dotychczasową działalność Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Nie zastąpi to jednak polityki spójności, która jest sprawdzonym, wciąż potrzebnym narzędziem inwestowania dla wyrównania szans.

Czy powinniśmy obawiać się tego, co będzie po roku 2020? Czy obroni się tradycyjna polityka spójności? Czy my, Polacy, będziemy już do budżetu dopłacać? Co będzie z kwestią budżetu strefy euro? Jak sytuacja w Grecji i w Wielkiej Brytanii zaważy na stabilizacji w Europie?