Andrzej Wojtyna: NBP: zmiana ustawy równie ważna jak prezesa

Polska jest dla banków centralnych ostrzegawczym przykładem, że w ramach tych samych przepisów prawa (konstytucja i ustawy) może dojść do daleko idących zmian ograniczających rzeczywistą niezależność. I jest alarmującym przykładem, że w warunkach odchodzenia od demokracji w stronę autorytarnego populizmu i postprawdy zmiany w rzeczywistej niezależności mogą przybierać nowy, nieoczekiwany kierunek.

W Polsce nie doszło bowiem do dobrze już zbadanej, silnej presji politycznej na bank centralny, aby bank centralny znacząco złagodził politykę pieniężną i/lub makrofinansową. Dominacja polityczna nad nim przybrała w Polsce bardziej ukrytą i subtelną, ale równie niebezpieczną formę, którą można nazwać syndromem odwróconej niezależności NBP. Jego istota polega na tym, że bank centralny, powołując się na prawną niezależność, wychodzi naprzeciw oczekiwaniom władzy i podporządkowuje im prowadzoną politykę. Dochodzi do swoistej symbiozy lub pokojowego współistnienia między obiema stronami. Wymownym symptomem tego stanu rzeczy jest to, że prezes Adam Glapiński nigdy nie ostrzegał przed populizmem, a PiS nigdy nie krytykował NBP.

Warunkiem koniecznym tego syndromu jest brak wystarczająco skutecznych formalnych i nieformalnych mechanizmów instytucjonalnych służących wyłanianiu zarówno prezesa i członków zarządu NBP, jak i członków Rady Polityki Pieniężnej. W takiej sytuacji na prezesa może zostać wybrana osoba, która ma umiejętność nie tylko skrywania prawdziwych intencji, ale też posługiwania się dezinformacją i postprawdą w uzasadnianiu decyzji służących umacnianiu zarówno własnej pozycji, jak i autorytarnego ośrodka władzy.

Adam Glapiński najprawdopodobniej nie zmienił poglądów po objęciu stanowiska – to raczej kontrolowany przez koalicję rządzącą proces wyłaniania kandydata nie wymusił na nim ich ujawnienia. Z kolei brak skutecznego demokratycznego nadzoru (accountability) pozwolił mu nie tylko stopniowo tworzyć i utrwalać elementy syndromu odwróconej niezależności, ale nawet zapewnić sobie wybór na drugą kadencję, mimo destrukcyjnych skutków dla kapitału intelektualnego i instytucjonalnego NBP.

Przy silnie scentralizowanej władzy prezesa brak było skutecznego mechanizmu, który by neutralizował jego szkodliwe działania i zabezpieczał przed degradacją całego NBP. W efekcie rzeczywisty zakres zagrożenia wynikającego z upolitycznienia NBP nie był wystarczająco wyraźnie dostrzegany. Dopiero w tygodniach bezpośrednio poprzedzających wybory parlamentarne z 15 października 2023 r. okazało się jednoznacznie, jakie są prawdziwe preferencje i rzeczywisty sposób rozumienia niezależności przez prezesa NBP i jak silne stało się upolitycznienie tego banku.

Podstawowy argument za postawieniem prezesa NBP przed Trybunałem Stanu wiąże się z odpowiedzią na bardzo ważne pytanie, czy wychodzenie przez bank centralny naprzeciw oczekiwaniom rządu i podejmowanie decyzji sprzecznych z konstytucyjnymi, ustawowymi i traktatowymi celami czy mandatem należy potraktować jako działanie, które w literaturze przedmiotu i w praktyce jest określane jako prawnie zakazane przyjmowanie instrukcji od rządu. Część osób uzna, że trudno znaleźć jednoznaczne uzasadnienie dla twierdzącej odpowiedzi na to pytanie. Ktoś może nawet powiedzieć, że w krajowych aktach prawnych taki zakaz nawet nie został explicite sformułowany, a więc wniosek o Trybunał Stanu nie zakończy się powodzeniem. Moim zdaniem szersze i bardziej ogólne ujęcie tego zakazu w Konstytucji RP ułatwia, a nie utrudnia, przedstawienie prezesowi NBP zarzutów. Dlaczego?

Zapis konstytucyjny, jako bardziej pojemny, pozwala postawić mu zarzut nie tylko upolityczniania banku centralnego, ale też niekompetencji, dezinformacji i niegospodarności. Zarzuty te mieszczą się bowiem, moim zdaniem, w pojęciu „prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością jego urzędu”.

Siedem wymiarów upolitycznienia NBP

Rozmiary tekstu uniemożliwiają przybliżenie wszystkich czterech grup zarzutów. Za potrzebne uważam natomiast wyróżnienie następujących siedmiu wymiarów upolitycznienia NBP przez Adama Glapińskiego, które mogłyby uzasadniać postawienie go przed Trybunałem Stanu:

1. próba wykorzystania NBP jako narzędzia wspomagającego odchodzenie od demokracji liberalnej i przekształcania w ustrój autorytarny;

2. wykraczanie poza mandat wynikający z konstytucji, ustawy o NBP oraz traktatu o UE (powoływanie się w warunkach wysokiej inflacji na rzekomy tzw. podwójny mandat i kwestionowanie traktatowego obowiązku przystąpienia Polski do strefy euro);

3. podporządkowanie decyzji ekonomicznych politycznemu cyklowi wyborczemu: a) zaskakująca decyzja o skokowej obniżce stóp procentowych przed wyborami, b) upubliczniona przed wyborami informacja o przewidywanej wpłacie zysku NBP do budżetu, c) sprzyjanie efektom redystrybucyjnym niekorzystnym dla elektoratu ugrupowań opozycyjnych;

4. komunikacja, a właściwie propaganda ukierunkowana na elektorat PiS i świadome (prawdopodobnie celowe) dezinformowanie społeczeństwa o stanie gospodarki;

5. upolitycznienie zarządu NBP poprzez politykę kadrową pomijającą wewnętrzną ścieżkę awansu osób od lat związanych z bankiem centralnym i mających duże zawodowe osiągnięcia;

6. liczne przypadki zatrudniania osób, które straciły stanowiska w wyniku wyborów, a nie spełniają wymogów fachowości (NBP w roli „pracodawcy ostatniej instancji” dla działaczy PiS i ich rodzin);

7. utrudnianie dostępu do informacji członkom RPP określanym jako „nasłani” bądź „przysłani przez Senat”.

Te siedem wymiarów upolitycznienia nie jest z pewnością listą zamkniętą – wystarczy wskazać choćby na wyraźne skrzywienie ideologiczne w planach emisji monet kolekcjonerskich (np. w 2024 r. pominięcie XX rocznicy przystąpienia Polski do UE). Każdy z wymiarów upolitycznienia można wesprzeć przykładami konkretnych działań.

Należy też pokazać, że w warunkach podobnych, jakościowo nowych zaburzeń gospodarczych zagraniczne banki centralne kierowały się wyraźnie odmiennymi standardami postępowania.

W kontekście upolitycznienia nie nawiązuję do często wysuwanego zarzutu niezgodności z prawem zakupów przez bank centralny obligacji w ramach tzw. niekonwencjonalnej polityki pieniężnej. Mam odmienne zdanie co do trafności tego zarzutu. Chociaż epizod luzowania ilościowego niestety nie doczekał się jeszcze w Polsce wystarczająco pogłębionej analizy ekonomicznej i prawnej, to podjęte działania były podobną jak w innych krajach reakcją na nowe, systemowe zagrożenia makrofinansowe, które wymagały rozszerzenia mandatu banków centralnych.

Powrót jastrzębia?

Po jednoznacznie politycznych, przedwyborczych decyzjach o obniżce stóp o 0,75 pkt proc. i obietnicy wpłaty znacznego zysku do budżetu prezes NBP miał jeszcze szansę na próbę ratowania wizerunku jako osoby rzekomo niezależnej od władzy politycznej. Po krótkim ataku paniki, który przejawił się m.in. w pojednawczych, a nawet poddańczych gestach wobec nowego rządu, szybko wrócił jednak do poprzednich „niepoprawnych zachowań”, a w niektórych ważnych aspektach (vide „pracodawca ostatniej instancji dla PiS”) nawet wyraźnie je nasilając.

Przysłuchując się lutowej konferencji prasowej prezesa, odniosłem wrażenie, że pojawiły się u niego zalążki pewnego nowego pomysłu, jak utrudnić rządowi prowadzenie polityki budżetowej. Zastanawiające było bowiem to, że prezes dwukrotnie zachęcał dziennikarzy, aby powrócili do wcześniej popularnego dzielenia członków RPP na „jastrzębie” i „gołębie”. Czy zamierza więc w nadchodzących miesiącach pozować na „jastrzębia”? Być może nowa gra ma polegać na tym, że chwilowy tylko – jak przyznał – spadek inflacji w okolice górnej granicy pasma celu będzie uzasadniał utrzymanie stóp na niezmienionym poziomie, co oznaczać będzie wzrost stóp realnych. A jeśli inflacja ponownie przyspieszy w wyniku przywrócenia stawek VAT na żywność czy zniesienia dopłat do cen energii, to znowu „poprowadzi stado jastrzębi” do podwyżek stóp, nawet gdyby było to niezgodne ze sztuką polityki pieniężnej i być może groziło pogorszeniem sytuacji finansowej NBP.

Poważniejsze trudności miałem ze zrozumieniem logiki propagandowego przekazu prezesa NBP na temat jego działania, oczywiście ponad podziałami, polegającego na zwiększaniu zasobu „złota wszystkich Polaków”. Chodzi o powiązanie w spójną całość dwóch jego pogadanek o złocie. Kilka miesięcy temu mówił o tym, jakim wielkim wyzwaniem we wrześniu 1939 r. było wywiezienie złota z Polski za granicę, a potem jego odzyskanie. Obecnie, powołując się na stan zagrożenia wojną, podnosi zalety budowy bezpieczeństwa finansowego na zakupach złota i ukrywaniu go w nieznanych miejscach. Ciekawe, czy i w jaki sposób na marcowej konferencji prasowej prezes NBP zechce połączyć obie pogadanki w spójną całość.

Cel: niezależność NBP

Odbudowa właściwie rozumianej niezależności banku centralnego powinna być traktowana jako jeden z najważniejszych elementów przywracania praworządności w Polsce, nawet jeśli formalnie nie jest to jeden z „kamieni milowych”, od których zależy wypłata środków z KPO.

W zależności od liczby przyjętych założeń i ich kombinacji można formułować różne scenariusze rozwiązania problemu NBP. Istotne założenia dotyczą tego, czy prezes sam zdecyduje się ustąpić ze stanowiska, czy podjęte zostaną prace nad nowelizacją ustawy o NBP.

Wydaje się, że z punktu widzenia interesu publicznego byłoby najlepiej, gdyby prezes NBP został postawiony przed Trybunałem Stanu, gdyby jak najwcześniej rozpoczęły się prace nad nowelizacją ustawy.

Wówczas bowiem jest największa szansa na pogłębioną debatę publiczną, w wyniku której w przyszłości zdecydowanie mniej prawdopodobna będzie kumulacja tylu szkodliwych działań, co za prezesury Adama Glapińskiego.

Ze względu na bilans przyszłych korzyści i kosztów istotna w odniesieniu do nowelizacji ustawy jest też sekwencja prac. Przede wszystkim im bardziej starannie przygotowany zostanie sposób wyłaniania najbardziej profesjonalnych kandydatów do pracy w organach NBP, tym mniej absorbujące i kosztowne będą działania ukierunkowane na demokratyczny nadzór nad ich działalnością oraz na neutralizowanie skutków błędnych decyzji w prowadzonej polityce.

Należy też jednak pamiętać o tym, że im lepsze będą mechanizmy nadzoru, tym większe prawdopodobieństwo, że zadziała pozytywna selekcja i o pracę w organach NBP ubiegać się będą najlepiej przygotowani kandydaci.