Witold M. Orłowski: W stronę złego modelu rozwoju

Dokąd zmierza polska gospodarka? Większość ekonomistów krytycznie ocenia zmiany polityki gospodarczej, które nastąpiły po 2015 r., sugerując nadciągający okres spowolnionego wzrostu i niestabilności finansowej. Przedstawiciele władz wskazują na dobre wyniki gospodarcze, tłumacząc wzrost inflacji wyłącznie czynnikami zewnętrznymi. Krytycy są w trudnej sytuacji, bo rządzący mają gotową odpowiedź: od lat przepowiadaliście katastrofę budżetową i wyhamowanie rozwoju, i nic takiego się nie stało.

Perspektywy rozwoju mogą jednak inaczej wyglądać w stosunkowo krótkim, nawet kilkuletnim okresie, a inaczej na dłuższą metę. Wzrost gospodarczy można zdynamizować, zwiększając zadłużenie (Grecja w 2000–2007 cieszyła się stopą wzrostu PKB wyższą niż Polska). Konsumpcję można zwiększyć kosztem ograniczania inwestycji, a więc perspektyw przyszłego wzrostu. Inflację można czasowo ograniczyć, rezygnując z części wpływów podatkowych. Kurs walutowy może zachowywać stabilność dzięki napływowi zagranicznego kapitału, zachęconego atrakcyjnym oprocentowaniem obligacji.

Prędzej czy później taka polityka prowadzi jednak do problemów: wolnego wzrostu, inflacji i społecznej frustracji. W gospodarce tak już jest, że rachunki za życie na kredyt kiedyś trzeba zapłacić.

Trzy filary sukcesu

W ciągu ostatnich 30 lat Polska odniosła wielki sukces gospodarczy. PKB zwiększył się ponadtrzykrotnie, a PKB na głowę mieszkańca wzrósł z 29 do 68 proc. poziomu niemieckiego. W trzy dekady udało się więc zlikwidować połowę dystansu, który narastał całymi wiekami wobec zachodniego sąsiada. Prześcignęliśmy pod względem poziomu rozwoju niektóre kraje zachodniej Europy, które w 1992 r. miały PKB na głowę mieszkańca ponaddwukrotnie wyższy od Polski, wyprzedziliśmy większość krajów naszego regionu. Zmasowana krytyka reform powoduje jednak, że w społeczeństwie zaciera się rozumienie znaczenia filarów polityki gospodarczej, które umożliwiły sukces.

Pierwszym z tych filarów była budowa sprawnych instytucji gospodarki rynkowej (ekonomiści rozumieją pojęcie instytucji w sposób szeroki, obejmujący zarówno urzędy tworzące i wdrażające prawo, jak i instytucje nieformalne, czyli np. zasady zawierania transakcji czy zarządzania firmami). Należy dodać, że według współczesnej ekonomii sprawne instytucje stanowią kluczowy warunek rozwoju gospodarczego.

Drugim z filarów było trwałe przywiązanie do zasad równowagi gospodarczej: stabilnego pieniądza, dbałości o wzrost oszczędności i inwestycji, unikania nadmiernego poziomu zadłużenia. Chodzi nie tyle o osiągnięcie jakiegoś konkretnego poziomu (np. zbilansowanego budżetu czy inflacji w założonym celu), co o stałe dążenie do unikania nadmiernej nierównowagi, wzmacnianie zaufania do pieniądza i wzrostu stabilności finansów.

Trzecim filarem było dążenie do członkostwa w Unii Europejskiej i zapewnienia Polsce jak największych korzyści z tego tytułu. Można wykazać, że członkostwu w UE, a zwłaszcza nieskrępowanemu dostępowi do europejskiego rynku umożliwiającemu wzrost inwestycji, produkcji i eksportu, Polska zawdzięcza ponad połowę całego wzrostu gospodarczego w ostatnich 20 latach.

Niezależnie od zmieniających się warunków rynkowych i priorytetów polityki gospodarczej, a także politycznej retoryki, często przesadnie eksponującej różnice, przez większość ostatniego trzydziestolecia udawało się zachować ciągłość troski o wzmacnianie tych właśnie trzech filarów.

Podważanie filarów

Niestety, w ostatnich latach stopniowo nasiliły się zmiany w szeroko rozumianej polityce gospodarczej idące w stronę osłabiania, a niekiedy wręcz rozmontowywania filarów, które umożliwiły sukces gospodarczy Polski. W pierwszych latach rządów PiS można było sądzić, że chodzi tylko o polityczną retorykę i ruch ku większej redystrybucji dochodów, ale przy zachowaniu zasadniczych cech dotychczasowej strategii rozwoju. Wydawały się to potwierdzać zapewnienia o przywiązaniu do idei stabilnego wzrostu i integracji europejskiej, na czele z promowaną wówczas jako najważniejszy dokument rządowy „Strategią odpowiedzialnego rozwoju” (SOR) premiera Morawieckiego.

Z czasem premier zapomniał o swojej wizji rozwoju opartego na inwestycjach i równowadze gospodarczej, a zapowiedzi zmiany strategii polityki gospodarczej i odejścia od dotychczasowych filarów są wdrażane rzeczywiście.

W sferze instytucjonalnej mamy do czynienia z wyraźnym regresem. Przykładem są niekorzystne zmiany sposobu funkcjonowania NBP (pisał o nich w „Rzeczpospolitej” prof. Andrzej Wojtyna) i systematyczny spadek Polski w rankingach jakości otoczenia biznesu. Przykłady można mnożyć, jak choćby paraliż funkcjonowania Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, niereagującego na jawne wykorzystywanie przez Orlen pozycji monopolistycznej w celu manipulowania cenami paliw.

Mamy też liczne przykłady obniżenia się standardów zarządzania w firmach państwowych, przy jednoczesnej antyprywatyzacyjnej retoryce, a także rosnącej pobłażliwości dla zjawisk korupcyjnych, zwłaszcza korupcji politycznej. O potencjalnie dewastujących dla rozwoju efektach spadku zaufania do systemu sądowniczego i podejrzeniach o instrumentalne wykorzystywanie służb nie będę już wspominać.

Równocześnie podważany jest drugi filar dotychczasowego modelu gospodarczego: zaufanie do pieniądza i równowaga ekonomiczna. Jeszcze w SOR rząd twierdził, że warunkiem zrównoważonego rozwoju jest wzrost stopy inwestycji z odziedziczonych po poprzednikach 20 proc. do co najmniej 25 proc. PKB. Osiągnięte efekty były odwrotne: przed wybuchem pandemii stopa ta spadła poniżej 19 proc., a obecnie wynosi mniej niż 17 proc. (trzeci od końca najgorszy wynik w UE).

Chronicznie niska aktywność inwestycyjna, zwłaszcza firm krajowych, to fundamentalne zagrożenie zarówno dla przyszłych zdolności rozwojowych, jak i równowagi ekonomicznej, bo oznacza, że zdolności produkcyjne nie będą w stanie nadążyć za wzrostem popytu, a wydajność pracy za wzrostem płac (co oznacza presję inflacyjną). Sponsorowane przez rząd ośrodki badawcze zdążyły już dorobić do tego teorię, że oparta na usługach polska gospodarka nie potrzebuje już wysokich inwestycji. To oczywista bzdura w obliczu niezbędnych ogromnych inwestycji w sektorze usług (dygitalizacja i upowszechnianie technologii pracooszczędnych), przemyśle (automatyzacja) czy energetyce (transformacja energetyczna). Warto zresztą zauważyć, że oparte na usługach i innowacjach gospodarki skandynawskie inwestują co roku 23–27 proc. PKB.

Spadkowi aktywności inwestycyjnej towarzyszy spadek zaufania do pieniądza. Rzecz nie w tym, czy NBP jest winny wzrostowi cen (jest oczywiste, że za ogromną część problemu odpowiada wojna w Ukrainie), ale raczej o obawę, że zbyt silnie związany ze światem polityki bank centralny po części utracił niezależną pozycję i nie uważa zwalczania inflacji za główny obowiązek. Bardziej niż decyzje ws. zmian stóp procentowych do obaw tych przyczynia się nieudolna polityka komunikacyjna NBP.

Jednocześnie jesteśmy świadkami systematycznego pogarszania się jakości polityki fiskalnej. Głównym problemem nie jest ani wysokość deficytu (zrozumiała w warunkach pandemii i wojny), ani relacja długu publicznego do PKB (spadająca w ostatnich latach skutkiem inflacji – większość długu publicznego zaciągniętego w minionych latach nie jest indeksowana do inflacji, więc jego realna wartość spada, obciążając kosztami posiadaczy obligacji). Prawdziwym problemem jest z jednej strony zaciąganie kolejnych długookresowych zobowiązań państwa niemających pokrycia w dochodach, a z drugiej rosnące niedofinansowanie wielu ważnych funkcji państwa, zwłaszcza realizowanych przez samorządy.

Efektem tego jest pogarszanie się struktury wydatków, ze spadającym udziałem wydatków rozwojowych. Jednocześnie, mimo działań na rzecz ukrycia części długu publicznego, istnieje poważne ryzyko, że w ciągu najbliższych lat nastąpi drastyczne pogorszenie ocen sytuacji finansowej Polski, zwłaszcza wtedy, gdy rząd nie będzie już mógł liczyć na korzyści z podatku inflacyjnego.

W tym samym czasie naruszany jest też trzeci filar dotychczasowego rozwoju, czyli członkostwo Polski w Unii. Pomijam już pojawiającą się antyeuropejską retorykę rządzących, którą można uważać za element cyrku na potrzeby krajowej polityki. Do zderzenia z podstawowymi zasadami członkostwa prowadzą jednak konkretne działania, skutkujące utratą znacznej części środków z Funduszu Odbudowy, przekraczającą już pół miliarda euro karą za nierespektowanie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, a także zagrożeniem dla korzystania z funduszy strukturalnych.

Prowadzona polityka pcha w stronę dalszych konfliktów, związanych m.in. z nieprzestrzeganiem zasad praworządności, walki z korupcją, polityki makroekonomicznej i pomocy publicznej. Choć rządzący nie podnoszą jeszcze hasła wyjścia Polski z UE, jednak w miarę zaostrzania się konfliktu i utraty kolejnych korzyści finansowych (co może również zachwiać społecznym poparciem dla członkostwa) sytuacja ta może ulec zmianie, zwłaszcza w wyniku aktywizacji radykalnie antyunijnej części obozu rządzącego.

Zły model rozwoju

Jeśli trzy filary zostaną rozmontowane, całkowicie zmieni się model rozwoju Polski. Nie oznacza to, że ustanie wzrost gospodarczy, będzie on jednak zdecydowanie wolniejszy i bardziej podatny na wstrząsy oraz kryzysy.

Jak będzie wyglądać nowy model rozwoju? Niesprzyjające otoczenie dla biznesu, chroniczna niestabilność finansowa, radykalnie osłabiająca się pozycja Polski w UE (w skrajnym przypadku wyjście), a w ślad za tym brak dostatecznych środków na politykę rozwojową (w wyniku ograniczenia funduszy unijnych i wyparcia wydatków rozwojowych z budżetu), doprowadzą do trwałego spowolnienia procesów modernizacyjnych i obniżenia atrakcyjności inwestycyjnej kraju. W efekcie tego silnie osłabnie wzrost PKB i wyhamowaniu, a może nawet odwróceniu ulegnie proces zmniejszania się dystansu w poziomie rozwoju między Polską a zachodnią Europą.

W ciągu kilku lat ponownie zepchnie to nasz kraj na ostatnie miejsce w regionie (za Polską pozostanie tylko kilka krajów bałkańskich). Towarzyszyć temu będzie brak zaufania do pieniądza, chroniczna inflacja i systematyczne osłabianie się kursu walutowego. W sektorze publicznym i w całej gospodarce będzie trwała stała walka o indeksację płac, na której zyskiwać będą grupy najsilniejsze, zdolne wymusić ustępstwa (kosztem reszty społeczeństwa) groźbą paraliżujących kraj strajków.