Stanisław Gomułka: Jak przejść od aktywnej do neutralnej polityki fiskalnej

Zacznę od uwag metodologicznych dotyczących miar długu publicznego. Duża różnica między unijnym EDP (ESA 2010, excessive deficit procedure – ta miara długu jest najważniejsza dla agencji ratingowych) a rządowym PDP (public debt of Poland) obniża jakość informacji rządowej dla inwestorów i osłabia przejrzystość informacyjną dla parlamentu i obywateli. Różnicę tę należałoby jak najszybciej usunąć przez przejście na EDP. To wymaga nowelizacji ustawy o finansach publicznych.

Działania rządu obniżające jakość polskiej statystyki długu publicznego miały miejsce już przed rokiem 2015, poprzez potraktowanie państwowego funduszu drogowego jako podmiotu pozabudżetowego, części sektora prywatnego, oraz majątku formalnie prywatnych otwartych funduszy emerytalnych jako majątku publicznego (co było bardzo kontrowersyjne). Przejęcie połowy ich majątku przez Skarb Państwa w lutym 2014 r. obniżyło państwowy dług publiczny o około 150 mld zł i spowodowało, że nie doszło do przekroczenia przez PDP konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB.

Czytaj więcej

Gospodarka

Pięć lat rządu Morawieckiego: niedotrzymane obietnice, nierozwiązane problemy

Gdy Mateusz Morawiecki stawał na czele rządu, biznes pokładał w jego osobie pewne nadzieje. Jednak obecna ocena jego dokonań gospodarczych jest zwykle negatywna.

Po 2015 r. mamy do czynienia z eksplozją działalności kredytowej dwóch innych podmiotów państwowych: Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR) i Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK), ale równocześnie z ich traktowaniem przez rząd jako podmiotów pozabudżetowych, jak gdyby prywatnych. Różnica między EDP a PDP, która w 2014 r. wynosiła 47,1 mld zł, wzrosła w rezultacie tego traktowania do 220 mld zł na koniec 2021 r.

Propozycje rządowe dotyczące finansowania dużej części wydatków na obronność poprzez tzw. Narodowy Fundusz Wspierania Sił Zbrojnych zakładają dalszy bardzo znaczny i długotrwały wzrost tej różnicy. A jest ona materiałem wybuchowym podłożonym pod fundamentami gospodarki.

Ocena wydarzeń z lat 2020–2022

1. Kryzys pandemiczny w 2020 r. zmusił rządy praktycznie wszystkich krajów do podjęcia silnych administracyjnych działań obronnych, w Polsce wywołując spadek PKB o 2 proc. W odpowiedzi na tę recesję miało miejsce równocześnie duże poluzowanie finansów publicznych oraz duże (nadmierne?) poluzowanie polityki monetarnej.

Z kolei w odpowiedzi na agresję Federacji Rosyjskiej (FR) na Ukrainę 24 lutego 2022 r. państwa członkowskie UE drastycznie zmniejszyły import ropy naftowej i gazu ziemnego z FR, co przejściowo znacznie podniosło światowe ceny tych surowców. W rezultacie doszło w Polsce także do wyjątkowo dużego wzrostu inflacji, do poziomu mniej więcej dwa razy wyższego niż średnio w krajach UE, z oczekiwanym szczytem w kwartale I 2023 r. na poziomie około 20 proc. Dług EDP znalazł się pomimo tak wysokiej inflacji blisko 60 proc. nominalnego PKB.

W tej sytuacji Rada Polityki Pieniężnej zaczęła podnosić stopy procentowe, a rząd zaczął obniżać deficyt budżetowy lub proponować takie obniżenie w latach 2022–2023. Prognozowanym rezultatem tej zmiany polityki makroekonomicznej z mocno ekspansywnej na umiarkowanie stabilizacyjną będzie prawdopodobnie spadek tempa wzrostu PKB w 2023 r. do około -2 proc., a więc znacznie poniżej trendu wynoszącego 3,7 proc.

2. Wzrost inflacji oraz duży odpływ kapitału zagranicznego z Polski wywołał silny spadek cen akcji na warszawskiej giełdzie, znaczne osłabienie złotego (zwłaszcza wobec dolara) oraz drastyczny wzrost wymaganych przez inwestorów rentowności polskich skarbowych papierów wartościowych (SPW), podwyższając znacznie ceny towarów importowanych (szczególnie ropy i gazu) oraz koszt obsługi polskiego długu z około 1 proc. PKB do 3–5 proc. PKB w najbliższych latach.

W 2023 r. oczekujemy nadal wysokiej inflacji, choć szybko spadającej z około 20 proc. w kw. być może do około 10 proc. pod koniec roku. Ważnym czynnikiem znacznie obniżającym inflację będzie spadek realnych wynagrodzeń (wzrost płac niższy niż inflacja). Zyskowność wielu przedsiębiorstw mocno spadła i nadal spada. Liczba bezrobotnych jest wprawdzie niska, ale liczba bankructw przedsiębiorstw jest już wysoka i szybko rośnie, więc bezrobotnych także będzie przybywać. To podtrzyma spadek realnych wynagrodzeń przez cały rok 2023.

Obecna polityka pieniężna może jednak okazać się zbyt luźna, aby w sposób trwały i wiarygodny sprowadzić inflację do celu NBP w perspektywie średniookresowej. Decyzja RPP z 7 grudnia o utrzymaniu stopy bazowej NBP na poziomie 6,75 proc. nie musi okazać się błędna, ale jest ryzykowna. Świadczy o tym, że NBP nadal przywiązuje większą wagę do kosztów gospodarczych zacieśnienia polityki pieniężnej niż do strat dla gospodarstw domowych i firm z tytułu utrzymywania się inflacji wyraźnie powyżej ustawowego celu 2,5 proc.

Czytaj więcej

Komentarze

Piotr Skwirowski: Pięć lat rządów Morawieckiego – w gospodarce tragicznie

Pasmo złych decyzji, niewykorzystanych szans, marnotrawienia potencjału polskiej przedsiębiorczości, zaradności, innowacyjności. Mateuszowi Morawieckiemu zarzuty można mnożyć właściwie bez końca. Ile lat rządów PiS potrzeba, by w końcu było lepiej?

3. Istnieje zagrożenie, że w 2024 r. nominalny PKB będzie rósł wolniej niż rentowności polskich SPW, co w przypadku relacji kosztu obsługi długu do PKB może wywołać zjawisko kuli śniegowej, kiedy już inflacja spadnie do niskiego poziomu.

4. Rośnie nierównowaga makroekonomiczna w polskiej gospodarce: saldo na rachunku obrotów bieżących było już w 2021 r. ujemne i wynosiło -0,6 proc. PKB. W 2022 wyniesie prawdopodobnie -1,4 proc. PKB.

5. Następne potencjalne zagrożenie, może najgroźniejsze w obszarze finansów publicznych, to nieprzestrzeganie przez Polskę unijnej ramy fiskalnej w postaci deficytu strukturalnego w średnim okresie na poziomie 1 proc. PKB. W 2022 r. deficyt ten według prognozy Ministerstwa Finansów może wynieść aż 4 proc. PKB.

Tę listę problemów uzupełnić trzeba o kolejne ważne nowe okoliczności utrudniające utrzymanie w dobrej kondycji finansów publicznych w najbliższych latach:

1. W porównaniu nie tylko z państwami Dalekiego Wschodu, ale także z wieloma z UE, w Polsce są bardzo niskie oszczędności krajowe, szczególnie oszczędności gospodarstw domowych. W rezultacie w porównaniu z tymi gospodarkami niskie są też krajowe inwestycje w środki trwałe i niski jest krajowy popyt na dług publiczny.

2. Niska jest także aktywność zawodowa osób powyżej 50 lat, co bez dużej imigracji (obecna, z Ukrainy, jest raczej wyjątkiem) i przy oczekiwanym silnie ujemnym przyroście naturalnym musi oznaczać w dłuższej perspektywie znaczny spadek liczby pracujących przy dużym wzroście liczby emerytów.

3) Wyczerpywanie się korzyści z procesu doganiania krajów wysoko rozwiniętych w najbliższych 10–20 latach oznacza, że nieunikniony będzie wkrótce duży spadek średniorocznego tempa wzrostu, liczonego jako PKB na mieszkańca, z około 3,7 proc. przez ostatnie 30 lat do około 1,5 proc. (to poziom zbliżony do tempa wzrostu gospodarczego w wysoko rozwiniętych krajach świata), oraz spadek średniorocznego tempa wzrostu PKB Polski do około 1 proc.

4) Od 2028 r. Polska przestanie być dużym beneficjentem netto środków z budżetu UE, szczególnie jeśli członkiem UE zostanie Ukraina.

Od 1991 r. mieliśmy w Polsce wiele zmian w systemie podatkowym, ale jedna rzecz była niezmienna: wynik sektora finansów publicznych był zawsze deficytem – od blisko 2 proc. PKB do nieco ponad 7 proc. PKB. Wymienione wyżej nowe okoliczności sprawią, że utrzyma się ryzyko niestabilności w obszarze polskich finansów publicznych. Rośnie też prawdopodobieństwo, że Polska jeszcze przez wiele lat nie będzie spełniać kryteriów warunkujących wejście do strefy euro, w szczególności kryterium fiskalnego. Oznacza to brak korzyści z tego członkostwa, takich jak choćby niższe oprocentowanie długu publicznego.

Z racji nieuniknionego spadku tempa wzrostu PKB proponuję w swoich publikacjach przyjąć jako główny cel na najbliższe 10–30 lat (niemal) eliminację deficytu sektora finansów publicznych. Dokładniej proponuję utrzymać wynik sektora finansów publicznych w przedziale od nadwyżki 0–2 proc. PKB w okresie dobrej koniunktury do deficytu 2–4 proc. w czasie recesji. Oznacza to konieczność trwałej poprawy średniorocznego wyniku o około 3 pkt proc. PKB i zmniejszenie deficytu z około 4 proc. do około 1 proc.

Co należy zrobić w najbliższych latach

1. Działaniem kluczowym jest odblokowanie jak najszybciej, w każdym razie przed końcem 2023 r., bardzo dużych środków UE oferowanych Polsce w ramach Krajowego Planu Odbudowy (KPO) oraz w ramach perspektywy budżetowej na lata 2021–2027. Rząd powinien zaaprobować potrzebne krajowi unijne reguły praworządności i tym samym zakończyć niezwykle dla Polski szkodliwą „wojnę” prawną. Drugim ważnym działaniem już teraz jest liberalizacja ustawy o wiatrakach. Trzecim – szybka modernizacja sieci przesyłowej energii elektrycznej. Czwartym – przeznaczenie w całości dużych dochodów budżetu państwa pochodzących ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na eliminację „kopciuchów” domowych i ocieplanie domów.

2. Tempo wzrostu PKB w latach 2023–2026 nie wyniesie 5 proc. rocznie, potrzebne, aby dojść do trendu 3,7 proc., ale około 3 proc., co oznacza nowy trend na lata 2023–2033.

3. Wybrana przez RPP polityka monetarna oznacza, że inflacja będzie spadać stopniowo w latach 2023–2026, osiągając poziom 2,5–3,5 proc. być może dopiero w roku 2026.

4. Aby przejść do neutralnej polityki fiskalnej, konieczne będzie zatrzymanie wzrostu wydatków na obronę na poziomie 3 proc. PKB, założonym w projekcie budżetu na 2023 r., a nie na zakładanych teraz 5 proc. PKB. Konieczne może też być podniesienie dochodów z podatku VAT poprzez zmniejszenie masowego stosowania w Polsce niskich stawek opodatkowania. Aby zwiększyć dochody jednostek samorządu terytorialnego przeznaczanych na finansowanie szkolnictwa i budownictwa socjalnego, może być potrzebne wprowadzenie, za przykładem USA, podatku od sprzedaży i/lub za przykładem Wielkiej Brytanii – podatku od nieruchomości.

5. W dalszej perspektywie potrzebne będzie zrównanie formalnego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn – najpierw na poziomie 65 lat (ZUS informował niedawno, że kobieta, która przeszła na emeryturę w wieku 81 lat po 61 latach pracy, ma emeryturę 26 tys. zł miesięcznie). Aby zwiększyć aktywność zawodową osób starszych i podnieść ich dochody, potrzebne jest wprowadzenie dla emerytów zerowej stawki podatku PIT od dochodów z pracy.

6. Potrzebne są reformy w polityce fiskalnej po stronie wydatkowej – takie, które zwiększałyby efektywność i zmniejszały skalę wydatków socjalnych państwa. Chodzi o zmiany zgodnie z filozofią, że wspiera się środkami publicznymi nie wszystkich po równo, ale tylko (a nawet bardziej) tych, którzy tego rzeczywiście potrzebują. To około 2 mln osób żyjących w skrajnej biedzie, w tym pół miliona dzieci, rodziny z dziećmi szczególnej troski oraz osoby w podeszłym wieku ponoszące koszty leczenia czy rehabilitacji. Ta filozofia powinna dotyczyć także 13. i 14. emerytury, dodatków 500 zł miesięcznie na dzieci oraz pomocy przy zakupie lub wynajmie mieszkań.

7. Inwestycje powinny wzrosnąć z poziomu 15 proc. PKB w 2022 r. do około 20 proc. w 2026. Aby ten cel osiągnąć, trzeba nie tylko zwiększyć dopływ środków UE do Polski, ale także zmniejszyć duże obecnie ryzyko prawne dla przedsiębiorstw prywatnych, krajowych i zagranicznych.

Wskazany byłby także duży wzrost nakładów na badania naukowe i nowe technologie (publiczne i prywatne), z obecnych około 1 proc. PKB do około 2 proc., czyli poziomu z krajów wysoko rozwiniętych.

8. Potrzebne jest też duże przyśpieszenie bardzo potrzebnej i bardzo kosztownej transformacji systemu energetycznego oraz wodnego, w połączeniu z liberalizacją reguł gry. Głównym inwestorem w sektorze energetycznym powinien być sektor prywatny. Nie ma powodu, aby państwo było większościowym udziałowcem w nowych elektrowniach atomowych.

W latach 2033–2050 możemy oczekiwać: