Jak decydować o polityce gospodarczej

Kiedy Ben Carson – pierwszy neurochirurg, który rozdzielił bliźniaki syjamskie złączone głowami, i polityk amerykańskiej Partii Republikańskiej – stwierdził, że ekonomia nie jest operacją neurologiczną na mózgu, mieliśmy mieszane uczucia. Życie ludzkie jest bezcenne, a fizjologia człowieka niezwykle złożona.

Podejmowanie decyzji ekonomicznych może zmieniać życie milionów ludzi, a decyzje te podejmowane są w oparciu o bardzo skromne możliwości przewidzenia ich następstw. Zapewne to sprawia, że społeczeństwa oczekują, by polityka gospodarcza była prowadzona według transparentnych reguł przez kompetentne osoby. Nie ma chyba lepszego przykładu oddania istotnej części decydowania o gospodarce w ręce ekspertów i reguł niż powierzenie prowadzenia polityki pieniężnej niezależnym bankom centralnym.

Czy odejść od reguł

W debacie publicznej często można spotkać się ze stwierdzeniem, że im więcej decyzji o polityce gospodarczej skupionych w ręku skrępowanych regułami ekspertów, tym lepiej. Zwolennicy takiego podejścia dopuszczają możliwość zmiany samych reguł, ale już porzucenie ich na rzecz bardziej jakościowych standardów często bywa utożsamiane przez nich z „tanim populizmem”. Nie mieli oni chyba okazji przeczytania skądinąd znanych słów Hipokratesa, że bezruch jest śmiercią.

Również w polityce gospodarczej, gdy chwieją się ramy starego świata i gdy historia dokonała bolesnego dla nas wszystkich przebudzenia, tkwienie w bezruchu i strachu przed porzuceniem tego, co było, może skończyć się jeśli nie śmiercią, to poważną chorobą systemu społeczno-gospodarczego. Gdy reguły przegrywają z rzeczywistością, bo pandemia i wojna, to poddani tyranii reguł eksperci tłumaczą, że ponieśli niezawinioną porażkę, bo zderzyli się nawet nie z jednym, ale z kilkoma czarnymi łabędziami. Problem jednak w tym, że „czarne łabędzie wynikają przede wszystkim z luk na naszej mapie świata”, jak zauważa Nassim Nicholas Taleb, jednocześnie dodając, że luki te są często przez nas zawinione, bo też tyrania reguł zwykle tożsama jest z tyranią status quo.

Wspomnianemu zjawisku ślepej wiary w politykę gospodarczą opartą na regułach towarzyszy często ekonomiczny dogmatyzm, a więc wiara w to, że te same reguły gry są odpowiednie dla każdej gospodarki i dla każdego społeczeństwa. Tak przecież nie jest, bo „w ekonomii kontekst jest wszystkim. To co jest prawdziwe w danych okolicznościach, nie musi być prawdziwe w innych”, pisze Dani Rodrik w jednej ze swoich książek.

Banki centralne w świecie niepewności

Wspomnieliśmy wcześniej, że polityka pieniężna jest tym obszarem aktywności państwa w gospodarce, gdzie ekspertom i regułom powinno żyć się najlepiej, bo to świat decyzji opartych na dowodach i określonych regułach postępowania. Tak jednak nie jest, bo złożoność świata, z którą mierzą się członkowie organów decyzyjnych banków centralnych, jest tak duża, że regułą ich działania jest często właśnie modyfikowanie reguł. Aby jednak bardziej dyskrecjonalne działania organów monetarnych były skuteczne, to ich funkcjonowanie musi być transparentne, a ich członkowie muszą cieszyć się wysoką wiarygodnością i niezależnością.

Co więcej, powinni dostrzegać to, co trudno dostrzegalne i budować hipotetyczne scenariusze działania, w tym towarzyszące każdemu z nich reguły postępowania, na wypadek wystąpienia nawet najbardziej nieprawdopodobnych zdarzeń. Trudno w tym kontekście nie zgodzić się z opinią Alana S. Blindera, wybitnego amerykańskiego ekonomisty i w przeszłości wiceprezesa Rezerwy Federalnej, iż „bankowość centralna w praktyce jest tak samo sztuką, jak i nauką”.

W ekonomii zresztą istnieje długa tradycja odróżniania nauki ekonomii od sztuki ekonomii. Tworzenie modeli i teorii to nauka ekonomii, ale wybór odpowiedniej teorii w kontekście określonych celów i warunków ich realizacji jest już sztuką ekonomii.

I tak, przykładowo, w jednych okolicznościach trzymanie inflacji w ryzach będzie oznaczało konieczność utrzymywania realnej stopy procentowej powyżej zera, ale w innych może już wystarczyć samo dbanie przez bank centralny o silne zakotwiczenie oczekiwań inflacyjnych.

Za jedną i drugą regułą działania stoi oczywiście cało bogactwo modeli i teorii ekonomicznych. W jednym i drugim przypadku wybór reguły postępowania musi być dobrze uzasadniony, a proces ewentualnej zmiany strategii finezyjnie przeprowadzony.

Reguły czy standardy fiskalne

Tak jak niezależność banku centralnego jest w rozwiniętych gospodarkach standardem i dyskrecjonalność jego działań jest istotnie ograniczona, tak w przypadku polityki fiskalnej już tak nie jest i jej zależność od cyklu politycznego jest wysoka, co samo w sobie dziwić nie powinno, bo też trudno argumentować za pozbawianiem polityków prawa decydowania o wydatkach i dochodach państwa.

Z drugiej jednak strony również polityka fiskalna obudowana jest regułami, które mają gwarantować stabilność finansów państwa w dłuższym okresie. Zwykle są to reguły numeryczne, w przypadku Polski zarówno krajowe, jak i te ogólnoeuropejskie. Reguły te są jednak często łatwe do obejścia. Dodatkowo ich prostota nie zawsze jest zaletą, bo często nie są właściwie dostosowane do zmieniającej się sytuacji gospodarczej.

Bardziej elastyczna polityka fiskalna, oparta na standardach jakościowych, lepiej adaptująca się do zmiennych okoliczności, aby była wystarczająco wiarygodna, powinna być kontrolowana przez niezależny organ o silnej pozycji ustrojowej – radę polityki fiskalnej. Polska jest jedynym krajem UE, w którym brak takiej instytucji (choć należy zauważyć, że w żadnym państwie taki organ nie posiada twardych kompetencji.

Rada polityki fiskalnej mogłaby analizować przestrzeganie reguł i standardów fiskalnych, publikować raporty o bieżącej i długoterminowej polityce fiskalnej, tworzyć prognozy makroekonomiczne, wspierać koordynację działań różnych organów państwa, zapobiegając „miękkim ograniczeniom budżetowym”.

Rada mogłaby też analizować, czy polityka fiskalna jest zrównoważona, i oceniać długookresowe trendy z myślą o kolejnych pokoleniach. Funkcjonowanie takiej rady podniosłoby jakość planowania budżetowego w średnim i długim okresie, co pozytywnie wpłynęłoby na zrównoważenie finansów publicznych.

Rada jest naszym zdaniem potrzebna, ale nie może nas zwolnić z promowania edukacji ekonomicznej i finansowej. Ekonomistka Joan Robinson (1903–1983) słusznie zauważyła, że „celem studiowania ekonomii nie jest poznawanie odpowiedzi na pytania ekonomiczne, tylko nauczenie się, jak unikać manipulacji ze strony ekonomistów”.

Dla przyszłych pokoleń

W ostatnich latach przyszło nam mierzyć się z wyzwaniami wręcz egzystencjalnymi, takimi jak pandemia czy wojna w Ukrainie. Wiele wyzwań przed nami, m.in. związanych z napięciem geopolitycznym (Chiny–USA) czy zmianami klimatu, o starzeniu się społeczeństw już nie wspominając.