Andrzej Halesiak: Gospodarka pod rządami polityki

Na początku lat 90. minionego wieku ukształtował się konsensus polityki rozwojowej, któremu towarzyszyło ograniczenie bezpośredniej ingerencji państwa w gospodarkę. Ostatnie lata przyniosły jednak powrót do gry czynnika politycznego, zarówno w wymiarze narodowym, jak i międzynarodowym. Będzie to oznaczać istotne zmiany, wiele wskazuje na to, że na gorsze.

Rozwojowy konsensus

Konsensus, jaki ukształtował się w odniesieniu do polityki prorozwojowej po upadku ZSRR, bazował na kilku elementach. Po pierwsze, zakładał, że źródłem rozwoju jest przedsiębiorczość obywateli, ich inicjatywa. Zakładano, że wsparcie socjalne powinno obejmować tych, którzy z różnych powodów sobie nie radzą.

Po drugie, zakładał, że wzrost powinien być „ciągniony” przez sektor prywatny, że to on dokonuje najbardziej efektywnej alokacji kapitału. W związku z tym starano się tworzyć korzystne warunki – w tym instytucjonalne – dla rozwoju tego sektora, zwłaszcza jego inwestycji.

Trzecim elementem była globalizacja – specjalizacja poszczególnych krajów w oparciu o przewagi komparatywne oraz lokowanie inwestycji zagranicznych na bazie optymalizacji kosztowej.

Ostatnim elementem była stabilizacja makroekonomiczna, stwarzająca korzystne uwarunkowania dla przebiegu trzech wcześniejszych procesów. Narzędziami do jej zapewnienia były m.in. bezpośrednie cele inflacyjne niezależnych banków centralnych, a także reguły fiskalne.

Ten zestaw okazał się niedoskonały, ale nie był przypadkowy; bazował na doświadczeniach funkcjonowania społeczeństw w różnych ustrojach społecznych i gospodarczych. To podejście wielu krajom, w tym naszego regionu, zapewniło trzy dekady solidnego rozwoju. Towarzyszyła temu globalnie niska inflacja.

Konsensus w odwrocie

Pierwsze rysy pojawiły się na powyższym konsensusie wraz z wybuchem kryzysu finansowego. Później przyszły kolejne uderzenia: kryzys strefy euro, pandemia, wojna.

Przez różne populistyczne siły zostały one wykorzystane do kontestowania poszczególnych elementów konsensusu i coraz szerszej ingerencji państwa, które w niektórych krajach stara się dziś pozycjonować jako „niezawodny opiekun wszystkiego i wszystkich”, równocześnie coraz mniej uwagi kładzie na to, by dawać wędkę, coraz hojniej natomiast rozdaje ryby.

Niezależność kluczowych instytucji od polityki stała się w wielu krajach iluzoryczna. Mamy też do czynienia z coraz większym panoszeniem się państwowej własności w sektorze firm, szczególnie tam, gdzie występują naturalne monopole lub rynki są oligopolistyczne. Kontrolowane przez państwo firmy mają – zgodnie z deklaracjami – zapewniać realizację „szerszych, społecznych celów” oraz „dbać o interes narodowy”.

Globalizacja otrzymała ostatnio dwa silne ciosy związane z pandemią i wojną. Dziś mówi się o regionalizacji. Pojawiły się nowe pojęcia: geo-economics i friend-shoring. Pierwsze jest wyrazem podporządkowania działań w międzynarodowej sferze gospodarczej celom geopolitycznym. Drugie odnosi się do procesów związanych z lokalizacją produkcji: nie wystarczy, by było tanio, musi być także w kraju, który można uznać za przyjaźnie nastawiony.

Wreszcie, widzimy dziś także erozję dogmatu stabilizacji makroekonomicznej. W warunkach pandemii inflacja uznana została za mniejsze zło, co doprowadziło do jej zlekceważenia. Towarzyszyło temu rosnące przyzwolenie na eksperymentowanie z różnymi formami luzowania ilościowego. W odniesieniu do polityki fiskalnej coraz częściej rozmywane i obchodzone są reguły fiskalne.

Gdzie leży problem

Coraz szerszej ingerencji państwa nie towarzyszy głębsza refleksja nad przyczynami problemów w ostatnich latach. A szkoda. Wydaje się bowiem, że u źródła tych kluczowych leżały niewłaściwe działania... państwa.

Jednym z elementów, który zawiódł, był mechanizm alokacji kapitału: doszło do wypierania inwestycji w realne aktywa na rzecz inwestycji o charakterze finansowym, często spekulacyjnym. Powodem takiej sytuacji było regulacyjne przyzwolenie na nadmierne ufinansowienie gospodarek. Na poziomie makro przejawia się to dziś w rosnącej skali zadłużenia – zaciągany dług ma coraz mniejsze przełożenie na wzrost, w efekcie relacja długu do PKB nieustannie rośnie. W tej sytuacji podtrzymanie wzrostu wymaga coraz to bardziej radykalnych rozwiązań monetarnych, tworząc tym samym błędne koło.

Drugim istotnym problemem było powstanie globalnych korporacji. Ich wykreowanie to pochodna zmiany podejścia w polityce antymonopolowej. Wraz z globalizacją państwa zaczęły dopuszczać konsolidację siły w rękach korporacji, uzasadniając to zmianą punktu odniesienia dla liczenia udziałów rynkowych; z rynku narodowego na globalny. W praktyce chodziło jednak o coś więcej, o wspieranie „swoich” w procesie ekonomicznego podziału świata.

W efekcie wielkie korporacje wyrosły ponad jurysdykcje państw, przy równoczesnym braku właściwych uregulowań międzynarodowych. Powstała luka prowadząca do optymalizacji podatkowych czy wywierania presji na różnego rodzaju koncesje od rządów.

Inną konsekwencją była narastająca współzależność rządów i „dużego biznesu”, prowadząca do niekorzystnych zjawisk strukturalnych, takich jak wypieranie małych i średnich firm czy brak równowagi siły przetargowej między pracą i kapitałem, a w konsekwencji do narastania nierówności dochodowych.

Trzecim problemem okazały się zaniedbania państwa w sferze tak zwanych efektów zewnętrznych. Klasycznym przykładem w tym względzie jest np. brak wymuszenia na firmach, by te w swych biznesowych rachunkach uwzględniały nie tylko koszty bezpośrednie, ale także te ekologiczne czy społeczne (np. dla zdrowia). Choć pewne zmiany zostały w ostatnich latach wprowadzone, to są one nadal dalece niewystarczające.

Co oznacza powrót polityki

Powrót polityki w wymiarze międzynarodowym jest wymuszony przez agresywne działania niektórych państw zmierzających do zanegowania ładu, jaki ukształtowany został pod koniec ubiegłego wieku. Z punktu widzenia pojedynczego kraju niewiele z tym można zrobić, najważniejsze, by wzmacniać obronność, najlepiej w ramach silnego aliansu militarnego.

Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku powrotu polityki na poziomie narodowym, gdzie jest to kwestia społecznych wyborów. Choć szczególne zaangażowanie państwa ma uzasadnienie w sytuacjach wyjątkowych – takich jak pandemia – to wyrażana przez nie coraz powszechniej chęć „dbania o wszystkich i o wszystko” dobrze jest znana z przeszłości i nie prowadzi do optymalnych społecznie wyborów. Przede wszystkim dlatego, że to dbanie sprowadza się w praktyce do „troski o swoich”, a więc jedynie określone grupy interesu, a nie o dobrobyt i rozwój jako taki.

Koszt powrotu do równowagi

Negowanie stabilizacji makroekonomicznej jako warunku rozwoju prowadzi wcześniej czy później do olbrzymich kosztów związanych z koniecznością przywracania czy to równowagi fiskalnej, zewnętrznej, czy wewnętrznej (inflacja). W praktyce dwóch, a nawet trzech jednocześnie. Cenę za to płaci większość społeczeństwa, a najwyższą – najuboższe jego grupy.

Wnioski co do angażowania się państwa w gospodarkę, np. w formie spółek państwowych, są także negatywne. Odnosi się to w szczególności do sytuacji bezpośrednich i ścisłych powiązań z polityką. Mają one negatywny wpływ na jakość zarządzania, skłonność do inwestycji, potęgują nepotyzm.

Rosnąca obecność państwa zaburza także procesy inwestycyjne prywatnych firm – zamiast poszukiwać najlepszych alternatyw muszą one zajmować się zarządzaniem elementem politycznym. Przejawia się to w różnych formach, np. klientelizmu czy też mniej lub bardziej formalnej korupcji. Zysk częściej staje się pochodną nie tyle przewagi konkurencyjnej, co relacji z politykami i wynikających z tego koncesji czy rent.

Zbierając powyższe w całość, szeroki powrót polityki do gospodarki na poziomie makro oznaczać będzie ograniczoną skalę inwestycji (w tym prywatnych), niższe tempo potencjalnego wzrostu, a także znacznie większą zmienność wskaźników ekonomicznych, w tym inflacji.

Jaka alternatywa

Choć dziś wahadło wychyla się w kierunku większej obecności państwa w gospodarce, to istnieje alternatywa. Jej konstrukcja powinna brać pod uwagę: i) wnioski wynikające z ostatnich lat, te odnoszące się do alokacji kapitału, efektów zewnętrznych i funkcjonowania wielkich korporacji, ii) obecne uwarunkowania geopolityczne oraz iii) zachodzące zmiany strukturalne, upowszechnianie się zielonej, opartej na wiedzy gospodarki.

Co w przypadku takiego kraju jak Polska miałoby to oznaczać w praktyce? Przebudowę pierwotnego konsensusu poprzez silne wyartykułowanie wymiaru odnoszącego się do społecznej gospodarki rynkowej. Choć element społeczny jest formalnie zapisany w konstytucjach wielu krajów – w tym Polski – to w praktyce rzadko kiedy jest realizowany, a jeśli już to w wypaczonej formie, skupionej na transferach socjalnych.

Tymczasem oryginalnie kluczowym elementem tego modelu była idea współodpowiedzialności wszystkich głównych grup interesów – obywateli, biznesu i państwa – za siebie nawzajem. Obywatele biorą odpowiedzialność za państwo, np. wówczas, jeśli w różny sposób wywierają presję na modernizację jego instytucji oraz są strażnikami zasad demokracji. Podobnie zresztą jak biznes, któremu także powinno zależeć na tym, by sfera publiczna działała sprawnie i strategicznie, a nie nieudolnie i reaktywnie.

Z kolei odpowiedzialność biznesu za sytuację obywateli powinna się np. wyrażać w inwestycjach w kapitał ludzki, tak by pracownicy posiadali konkurencyjne na globalnym rynku pracy kompetencje. Poczucie współodpowiedzialności za państwo powinno wyrażać się także uczciwym ponoszeniem ciężarów fiskalnych. Z kolei państwo powinno stwarzać jak najlepsze warunki rozwoju osobistego dla obywateli i prowadzenia działalności biznesowej dla firm. Oczywiście elementem wspólnej odpowiedzialności są także rozwiązania związane z opieką społeczną czy pomocą socjalną.

W złożonym świecie, jaki mamy, państwo nie jest w stanie być gwarantem naszego dobrobytu. Zapewnić go może tylko współodpowiedzialność za procesy rozwojowe, a drogą, która nas do tego może doprowadzić, jest intensyfikacja procesów samoorganizacji obywateli i biznesu – budowanie kapitału społecznego – widocznych w trakcie pandemii i w obliczu wojny. Kolejnym krokiem powinno być usankcjonowanie roli czynnika obywatelskiego i biznesowego w formie nowej umowy społecznej.

Patrząc szerzej, wybór współodpowiedzialności nie tylko zwiększa szanse na gospodarczy i społeczny sukces, ale równocześnie ogranicza ryzyka związane z narastającym etatyzmem. W tym w szczególności ryzyko wejścia na ścieżkę autorytarną – w warunkach pogarszającej się sytuacji ekonomicznej i narastającego dylematu „przykrótkiej kołdry” chęć utrzymania władzy za wszelką cenę może bowiem prowadzić do stopniowego ograniczania swobód obywatelskich.

Autor jest członkiem Towarzystwa Ekonomistów Polskich i Rady Programowej Kongresu Obywatelskiego