Stefan Kawalec: Przyszłość Polski jako państwa przyfrontowego

W pesymistycznym scenariuszu presja wydatków wojskowych i niepewność prowadzić będą do inflacji, ucieczki kapitału i zahamowania rozwoju gospodarczego. Kraj nabierać może cech autorytarnych i na długie lata pożegnać się z aspiracjami doścignięcia bogatych krajów Zachodu.

Nie jest to jednak scenariusz nieuchronny. Polska ma potencjalnie warunki niezbędne do tego, by mimo militarnego zagrożenia osiągnąć jednocześnie trzy cele:

• zapewnić bezpieczeństwo granic i suwerenność państwa,

• umocnić demokratyczne instytucje,

• pomyślnie rozwijać gospodarkę, kontynuując proces konwergencji, czyli zmniejszania różnicy w poziomie życia w porównaniu do bogatszych krajów Zachodu.

Dla realizacji tych celów potrzebny jest pewien poziom konsensusu politycznego. W tej kwestii odsyłam czytelników do trzech ważnych i moim zdaniem bardzo trafnych wypowiedzi publicznych: prezesa Klubu Jagiellońskiego Piotra Trudnowskiego („Jak zachować zdrowy rozsądek w czasie wojny”, „Rzeczpospolita”, 25 marca 2022), producenta filmowego i publicysty Macieja Strzembosza („Czy rozum ma szansę w starciu z nienawiścią?”, Onet.pl, 12 marca 2022) i redaktora naczelnego Onetu Bartosza Węglarczyka („Polska jest w najbardziej niebezpiecznym momencie od 1939 roku. Musimy skończyć z polskim piekłem”, Onet.pl, 9 marca 2022). W niniejszym tekście koncentruję się na kwestiach ekonomicznych.

Są kraje, które funkcjonując przez wiele lat w warunkach ciągłego zagrożenia wybuchem konfliktu zbrojnego, zdołały utrzymać lub rozwinąć demokratyczne instytucje i osiągać budzące podziw w świecie sukcesy gospodarcze. Przykłady, które nasuwają się w pierwszej kolejności to: Niemcy Zachodnie w okresie zimnej wojny, Izrael, Korea Południowa i Tajwan.

Przyglądam się tutaj doświadczeniom Niemiec Zachodnich i Izraela, które moim zdaniem bardziej nadają się jako punkty odniesienia w dyskusji w Polsce. W przypadku Korei Południowej i Tajwanu jest większe prawdopodobieństwo, że patrząc na te gospodarki z oddali i mając ograniczoną wiedzę na temat tych krajów i ich społeczeństw przeoczymy wpływ jakiś istotnych czynników kulturowych.

I. Niemcy Zachodnie w okresie zimnej wojny (1947-1991)

• Niemcy Zachodnie znajdowały się na wschodniej flance NATO i stanowiły potencjalny cel pierwszego uderzenia dywizji Armii Radzieckiej stacjonujących w Niemczech Wschodnich, a także ataku nuklearnego. Co pewien czas zagrożenie okresowo się nasilało m.in. w czasie takich kryzysów jak: blokada Berlina (1948-1949), zamknięcie granicy między Berlinem Zachodnim a Wschodnim i budowa muru (1961), kryzys kubański (1962), rozmieszczenie w Europie radzieckich rakietowych pocisków nuklearnych SS-20 (koniec lat 1970.), rozmieszczenie w Europie Zachodniej, w tym przede wszystkim w Niemczech Zachodnich, amerykańskich rakietowych pocisków nuklearnych Pershing (1983-1984).

• Utrzymujące się zagrożenie militarne nie przeszkodziło Niemcom Zachodnim w osiągnięciu spektakularnego sukcesu gospodarczego.

• Jedną z podstaw niemieckiego „cudu gospodarczego” była polityka makroekonomiczna oparta na zdrowych finansach publicznych, niezależności banku centralnego i stabilności krajowej waluty, prowadzona konsekwentnie od chwili reformy monetarnej Ludwiga Erharda z 1948 r. Polityka ta cieszyła się dużym poparciem w społeczeństwie niemieckim mającym w pamięci tragiczne doświadczenia z dwóch okresów hiperinflacji: po I wojnie światowej, a następnie po II wojnie światowej.

• Ułatwieniem w utrzymywaniu stabilności makroekonomicznej była pomoc USA i ich sojuszników (w tym m.in. redukcja długów wojennych w 1953 r.).

• Istotny był fakt, że Niemcy – korzystające z amerykańskiego parasola militarnego – początkowo w ogóle nie miały armii, a później udział wydatków wojskowych w PKB był stosunkowo nieduży.

II. Izrael (1948-2022)

Wydatki wojskowe a stabilność makroekonomiczna

Od powstania państwa w 1948 r. Izrael znajduje się w sytuacji egzystencjalnego zagrożenia, powtarzających się konfliktów zbrojnych i okresów, w których terytorium kraju jest obiektem ataków rakietowych.

• Wydatkami wojskowe okresowo dochodziły do 30 proc. PKB. Choć znaczna ich część była finansowana przez pomoc amerykańską, to koszty budżetu wojskowego ponoszone przez Izrael (po odliczeniu finansowania amerykańskiego) były w relacji do PKB znacznie wyższe niż w innych krajach w okresie pokoju.

• W historii gospodarczej Izraela wyróżnia się okres od wojny z Egiptem i Syrią w 1973 r. (wojna Jom Kipur) do 1985 zwany „straconą dekadą”. W tym okresie wzrost gospodarczy spowolnił w wyniku kryzysu naftowego, a jednocześnie zwiększone wydatki na obronność przyczyniły się do znacznego wzrostu deficytu budżetowego. Nastąpił duży wzrost długu publicznego. Rosła inflacja, której roczna stopa w 1984 r. osiągnęła prawie 450 proc. i przewidywano, że w następnym roku może wzrosnąć do 1000 proc.. Wobec groźby całkowitej katastrofy gospodarczej, w 1985 przeprowadzono radykalny plan stabilizacji, w ramach którego m.in. istotnie zmniejszono wydatki publiczne i ograniczono możliwość finansowania wydatków rządowych przez bank centralny. Plan stabilizacyjny powstrzymał inflację i stworzył warunki do szybkiego wzrostu gospodarki w dekadzie lat 1990.

Wpływ imigracji na gospodarkę

Tempo napływu imigrantów do Izraela zmieniało się bardzo w okresie istnienia kraju. W dekadzie lat 80. stopa imigracji netto była bliska zeru. Stąd wielkim wyzwanie dla Izraela była wielka fala imigracji z byłego Związku Radzieckiego w latach 1990-1995, której efektem był wzrost populacji o 16 proc. Ta fala imigracji rozpoczęła się w sytuacji, gdy poziom bezrobocia był dość znaczny (8,9 proc. w 1989 r.). Napływ imigrantów okazał bardzo istotnym impulsem rozwoju gospodarczego. Choć w pierwszym momencie przyczynił się do zaostrzenia problemu bezrobocia, to w efekcie stał źródłem wzrostu zatrudnienia i wzrostu gospodarki, a nie wzrostu bezrobocia, czego się obawiano.

Inwestycje zagraniczne w kraju zagrożonym konfliktem

Mimo stałego zagrożenia militarnego i powtarzających się konfliktów, w których terytorium Izraela było obiektem ostrzału rakietowego, Izrael stał się jednym ze światowych centrum nowoczesnych technologii, miejscem powstawania startupów technologicznych notowanych następnie na giełdach w USA. Wielkie amerykańskie firmy technologiczne inwestują w Izraelu i niejednokrotnie lokują w tym kraju produkcje swoich kluczowych produktów. Czołowy amerykański producent procesorów komputerowych Intel stal się największym prywatnym pracodawcą w Izraelu.

III. Kilka wniosków i obserwacji dotyczących Polski

1. Kraj zagrożony konfliktem zbrojnym ma szanse osiągać sukcesy gospodarcze i przyciągać zagraniczne inwestycje pod warunkiem zachowania równowagi makroekonomicznej

W przypadku Niemiec Zachodnich sukces gospodarczy osiągnięty był przy stabilnej i konserwatywnej polityce makroekonomicznej. W przypadku Izraela nie zawsze udawało się utrzymać równowagę gospodarczą. Doświadczenia izraelskiej „straconej dekady” 1973-1985 pokazują, iż fakt, że wydatki wojskowe są w sytuacji zagrożenia konieczne dla bezpieczeństwa państwa, nie chroni przed negatywnymi makroekonomicznych skutkami nadmiernych wydatków rządowych. Jeśli wysokie wydatki rządowe powodują destabilizację makroekonomiczną, to w efekcie następuje osłabienie gospodarki i zdolności państwa do realizacji jego zadań, w tym zadań w zakresie obronności. Uznanie priorytetu wydatków obronnych nie powinno więc oznaczać, że wydatki na obronne są niekontrolowane i w sposób nieograniczony dodawane do innych wydatków państwa. Przyjęcie takiego priorytetu powinno natomiast oznaczać gotowość do ograniczania innych wydatków lub zwiększenia dochodów państwa, a także środków pomocy zagranicznej, po to, aby umożliwić wzrost wydatków obronnych.

2. Z kryzysu Covidowego wyszliśmy w dobrym stanie aktywności gospodarki, przy wyczerpanych wewnętrznych rezerwach makroekonomicznych

Polskie przedsiębiorstwa relatywnie (w stosunku do innych krajów) lepiej przeszły okres pandemii, kosztem relatywnie większego deficytu finansów publicznych. Deficyt finansów publicznych od początku pandemii jest pośrednio finansowany przez bank centralny. Odbywa się to w ten sposób, że NBP skupuje gwarantowane przez Skarb Państwa obligacje Banku Gospodarstwa Krajowego, które służą finansowaniu znajdujących się formalnie poza budżetem wydatków rządowych. Możliwości finansowania wydatków państwa przez emisje pieniędzy przez bank centralny w znacznej mierze się jednak wyczerpały, gdyż ich kontynuacja grozi inflacją i załamaniem walutowym (o czym dalej).

3. Własna waluta, może być pożytecznym amortyzatorem gospodarki – tylko pod warunkiem prowadzenia zdrowej polityki makroekonomicznej

Polska ma własną walutę, co z jednej strony przynosi korzyści, a z drugiej strony łączy się z pewnymi kosztami i ryzykami. Główną korzyścią jest automatyczny mechanizm dostosowawczy kursu walutowego, który chroni gospodarkę przed ryzykiem chronicznej utraty konkurencyjności międzynarodowej – piszę o tym wspólnie z Janem Gąską w artykule „Syndrom długotrwałej utraty konkurencyjności” (Zeszyty Naukowe Uczelni Vistula nr 62 (5), 2018). Elastyczny kurs walutowy działa antycyklicznie. Gdy sytuacja i perspektywy gospodarki są dobre, złoty umacnia się, co powstrzymuje nieco narastanie boomu gospodarczego. Natomiast, gdy występuje poważne pogorszenie sytuacji gospodarczej w Europie, następuje odpływ kapitału z Polski i złoty się osłabia, co może przynieść ulgę gospodarce: pozytywnie wpływa na dochody eksporterów i przyczynia się do obniżenia importu, lecz pogarsza sytuację niektórych podmiotów (m.in. posiadaczy kredytów w walutach zagranicznych). Jednak własna waluta jest pożytecznym amortyzatorem gospodarki tylko pod warunkiem prowadzenia zdrowej polityki makroekonomicznej. Bez tego staje się czynnikiem destabilizującym.

Na początku pandemii pisałem: „W przypadku niewielkiej w skali świata gospodarki jaką jest Polska, jeśli bank centralny nadmiernie uwierzy w swoją zdolność do pobudzania gospodarki i finansowania budżetu państwa, to może łatwo doprowadzić do wybuchu inflacji i załamania zaufania do krajowej waluty. Wówczas wystąpić może negatywne sprzężenie polegające na tym, że zjawiska inflacji i osłabienia złotego wzajemnie się wzmacniają: inflacja powoduje wzrost cen walut zagranicznych, czyli osłabienie złotego, a to zwiększa ceny towarów importowanych, co napędza inflację”. („Jak przejść przez epidemię i przygotować gospodarkę do odbudowy” 300gospodarka.pl, 26 marca 2020).

Działania RPP i retoryka prezesa NBP w 2020 i 2021 r. mogły wskazywać, że polski bank centralny został dotknięty grzechem pychy. Jednakże wzrost inflacji spowodował, że RPP się zreflektowała i zaczęła podwyższać stopy procentowe, a prezes NBP zmienił całkowicie swoją retorykę. Jednakże same podwyżki stóp procentowych nie wystarczą. Aby polityka makroekonomiczna była zdrowa, konieczna jest spójność między polityką stóp procentowych a zakupami obligacji finansujących wydatki rządowe. Potrzebna jest koordynacja między polityka monetarną i fiskalną.

4. Napływ uchodźców z Ukrainy jest wyzwaniem, lecz stanowi szansę dla polskiej gospodarki

Olbrzymim wyzwaniem jest nie tylko fakt gwałtownego napływu uchodźców, lecz także ich struktura demograficzna (są to prawie wyłącznie kobiety z dziećmi i osoby starsze, w sytuacji, gdy jednocześnie pewna grup ukraińskich mężczyzn zatrudnionych w budownictwie i transporcie wyjechała z Polski po wybuchu wojny, na wezwanie, by zgłosić się do wojska). Dziś stosunek Polaków do ukraińskich uchodźców jest bardzo pozytywny, lecz trzeba się liczyć z tym, że jeżeli ich obecność ograniczy w znaczący i trwały sposób jakość lub dostępność służby zdrowia, edukacji i innych usług publicznych, a także mieszkań, dla znaczących grup rodzimej ludności, to mogą zacząć narastać napięcia i konflikty.

Z drugiej strony istotnym ułatwieniem jest fakt, że w chwili rozpoczęcia wojny na Ukrainie poziom aktywności gospodarczej w Polsce był wysoki, a poziom bezrobocia był bardzo niski i utrzymywał się duży popyt na pracowników. Ułatwia to zagospodarowanie uchodźców na rynku pracy. Bardzo ważnym krokiem jest przyznanie ukraińskim uchodźcom prawa do pracy, bezpłatnej opieki medycznej i edukacji, świadczeń społecznych (w tym dodatków na utrzymanie dzieci tzw. 500+) na równi z obywatelami polskimi. Bardzo istotne z praktycznego znaczenie ma nadawanie uchodźcom numerów identyfikacyjnych PESEL, co usunie większość biurokratycznych przeszkód w dostępie do pracy, służby zdrowia, edukacji i świadczeń społecznych. W badaniu Panelu Ekonomistów Polskich 72 proc. respondentów stwierdziło, że „napływ uchodźców z Ukrainy będzie w długim okresie korzystny dla polskiej gospodarki” („Zaognienie wojny w Ukrainie a gospodarka”, 22 marca 2022).

5. Środki z UE mogą być istotną „tarczą” stabilizującą polską gospodarkę

W sytuacji, gdy Polska wyczerpała już w znacznej mierze swoje wewnętrzne rezerwy makroekonomiczne, a ma przed sobą dodatkowe wydatki związane z obronnością i uchodźcami, istotne znaczenie ma wykorzystanie rezerwy zewnętrznej jaką stanowić mogą środki z UE – zarówno fundusze w ramach Krajowego Planu Odbudowy, zablokowane ze względu na szkodliwy spór o praworządność, jak i dodatkowe środki, o jakie Polska powinna się ubiegać w związku z przyjęciem wielkiej liczby uchodźców z Ukrainy. Napływ środków z UE przyczyni się do stabilizacji złotego i ułatwi ograniczanie inflacji.

6. Polska może być beneficjentem światowych procesów realokacji biznesu

W najbliższych latach możemy oczekiwać istotnej realokacji działalności produkcyjnej na świecie. Pierwszym silnym impulsem do tej realokacji był konflikt handlowy USA-Chiny, kolejnym były doświadczenia przerywania się łańcuchów dostaw w okresie pandemii Covid-19, a teraz doszedł kolejny czynnik jakim jest wojna na Ukrainie i sankcje wobec Rosji i jej sojuszników. Polska ma wszelkie szanse by być jednym z głównych beneficjentów tego procesu, gdyż jesteśmy wewnątrz UE, a jednocześnie koszty pracy są w Polsce wciąż około trzy razy niższe niż w Niemczech. Aby w pełni wykorzystać tą szansę, powinniśmy spełnić kilka warunków:

1) Prezentować się jako państwo mające odpowiednio chronione bezpieczeństwo zewnętrzne, dzięki własnej armii i naszym sojusznikom.

2) Prezentować napływ uchodźców przede wszystkim jako szansę dla naszej gospodarki i inwestorów, którzy tu przyjdą.

3) Zachować stabilność makroekonomiczną.

4) Posiadać zrozumiały i stabilny system podatkowy.

5) Przestrzegać reguł państwa prawa i posiadać niezależne sądy.

Choć nie wszystkie z tych warunków są obecnie spełnione w stopniu, który moglibyśmy uznać za zadowalający, to spełnienie ich leży bez wątpienia w zasięgu naszych możliwości.

Autor jest prezesem Capital Strategy, członkiem TEP, był wiceministrem finansów.