Wzmocnijcie strefę euro, zamiast ją rozwiązać

Brexit zachęca do refleksji nad przyszłością strefy euro i Unii Europejskiej. Reformy strefy wspólnej waluty utknęły w miejscu, raport pięciu prezydentów sprzed roku pokrywa się kurzem, tymczasem pojawiają się silne głosy, żeby strefę rozwiązać. Uważam, że należy postąpić wręcz przeciwnie: uzupełnić wspólny obszar walutowy o brakujące elementy i instytucje, które zniwelowałyby i tak znikome dziś prawdopodobieństwo jego rozpadu.

Co to jest optymalny obszar walutowy

Słabość strefy euro polega na tym, że nie była optymalnym obszarem walutowym już w momencie powstania. Do wyboru jej członków zastosowano inne kryteria niż te związane z teorią optymalnych obszarów walutowych (OOW). W dodatku w przypadku kilku państw nominalne kryteria konwergencji makroekonomicznej zostały naciągnięte.

Duży obszar walutowy jest pożądany, bo zwiększa użyteczność pieniądza. Jest on wszędzie przyjmowany. Z tego punktu widzenia najlepiej byłoby, gdyby na świecie istniała tylko jedna waluta. Jednak z drugiej strony rosną wtedy koszty niedopasowania do siebie gospodarek np. pod względem PKB lub preferencji dotyczących inflacji.

Optymalny obszar walutowy to taki, kiedy krańcowa korzyść z powiększenia strefy wspólnej waluty zrównuje się z krańcowym kosztem. W latach 60. opracowano kilka kryteriów optymalności: mobilność siły roboczej (Mundella), otwartość gospodarek (McKinnona) i różnorodność produktowa wraz z podobieństwem struktur (Kenesa). Później dodano obecność fiskalnych transferów, jednorodność preferencji oraz solidarność – w opozycji do nacjonalizmu.

Kraje, które tworzą wspólny obszar walutowy, powinny być gotowe w imię wspólnego dobra do ponoszenia kosztów wspólnej polityki pieniężnej, nawet kiedy stoi to w sprzeczności z ich interesem narodowym.

Obszar nieoptymalny

Trzeba zdawać sobie sprawę, że ocena, czy kraje tworzą OOW nie jest zero-jedynkowa, bo trudno zmierzyć i porównać korzyści i koszty. Zapewne też żaden obszar, w tym poszczególne kraje, nie jest w pełni optymalny. Wobec rozmycia kryteriów ekonomicznych, decyzja o utworzeniu unii monetarnej musi być więc polityczna.

Na początku lat 90. strefa euro nie była optymalnym obszarem walutowym. Dobrze wypadała pod względem kryteriów McKinnona i Kenena, ale słabo pod względem kryterium Mundella. Stworzono ją bez wspólnej polityki fiskalnej. Mocny był natomiast sentyment dla Europy i parcie do integracji. Wtedy właśnie zaczął działać jednolity rynek z czterema swobodami. Powszechna była też zgoda na oddanie części narodowej suwerenności w imię wspólnego interesu i losu.

Natomiast nie była dostateczna np. elastyczność rynku pracy (dostosowania płacy realnej), podobnie mobilność pracowników. Z tych właśnie przyczyn strefa euro nie powinna była powstać. Jednak stworzono ją ze względów politycznych, kiedy symetryczny system quasi-stałych kursów w ramach europejskiego systemu walutowego przekształcił się w system niesymetryczny z marką zachodnioniemiecką jako kluczową walutą, co po usunięciu ograniczeń w przepływie kapitału między państwami EWG sprawiło, że inne kraje utraciły autonomię w prowadzeniu polityki monetarnej.

Francja wraz z innymi krajami nie chciała ulegać dyktatowi niemieckiej polityki pieniężnej. Szczególnie nasiliło się to w okresie zjednoczenia Niemiec, podczas którego luźna polityka fiskalna tego kraju i potem restrykcyjna polityka pieniężna w związku ze skokiem inflacji po zjednoczeniu przyczyniły się w dużej mierze do kryzysu europejskiego systemu walutowego w latach 1992–1993.

W miejsce Bundesbanku liderem miał stać się wspólny bank centralny, emitujący wspólny pieniądz. Jego polityka monetarna uwzględniałaby interesy innych państw.

Warto przypomnieć, że na początku lat 90. europejska integracja była traktowana jako cel nadrzędny, co powodowało pośpiech. Przyniosła znaczne korzyści, np. spadek kosztów transakcyjnych w operacjach z zagranicą dzięki wyeliminowaniu kosztów wymiany walutowej, zapewniła bezpośrednią porównywalność cen. Zlikwidowała wreszcie niepewność wynikającą z ryzyka kursowego, uwiarygadniając rachunek przychodów i kosztów wytwarzania oraz rachunek opłacalności inwestycji. Sprzyja to napływowi bezpośrednich inwestycji zagranicznych.

Utrata autonomii w polityce pieniężnej

Po stronie kosztów mamy utratę autonomii polityki monetarnej. Im bardziej zróżnicowana unia, tym te koszty wyższe, bo wspólna polityka pieniężna (stóp procentowych banku centralnego) nie odpowiada potrzebom poszczególnych krajów. Zróżnicowanie zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia asymetrycznych szoków (gwałtownych zmian popytu albo podaży), czyli zaburzeń na poziomie pojedynczego kraju – w przeciwdziałaniu im bardzo pomocny jest kurs waluty narodowej.

Warto jednak zauważyć, że utrata własnej polityki pieniężnej w przypadku kraju inflacyjnego może się okazać korzystna. Jeśli wspólny bank centralny będzie prowadził bardziej restrykcyjną politykę, kraj o relatywnie wysokiej dynamice cen z czasem stanie się stopniowo krajem o inflacji niskiej.

Kryteria doboru

Do selekcji państw członków strefy euro nie zastosowano kryteriów OOW, ale inne, które sformułowano w związku z antyinflacyjną fobią Niemiec, które nie chciały utracić silnej waluty. Obawiały się one dzielenia jej z krajami nieposiadającymi kultury niskiej inflacji.

Kryteria konwergencji makroekonomicznej, zwane potocznie kryteriami z Maastricht, którymi posłużono się przy selekcji członków do obszaru wspólnej waluty (i które stosuje się do dzisiaj), miały więc niewiele wspólnego z teorią OOW. Spełniały natomiast preferencje Niemiec. Nawet kryteria fiskalne – deficyt finansów publicznych poniżej 3 proc. PKB i dług publiczny poniżej 60 proc. – są temu podporządkowane.

Budowniczy strefy euro wiedzieli, że rządy krajów z wysokim długiem są zainteresowane podnoszeniem inflacji w celu obniżenia realnej wartości swoich zobowiązań (co prawda, mści się to na długą metę, bo inwestorzy zażądają wyższych stóp procentowych od obligacji skarbowych, ale w krótkim okresie się opłaci). Pułap długu eliminuje bodźce do rozpętania niespodziewanej inflacji, gdyż ryzyko, że długi okażą się trudne do obsługi, maleje.

Ważny był również inny trafny argument, że w kraje z wysokim długiem jest duże ryzyko niewypłacalności (Grecja). Jeśli wpuści się je do wspólnego obszaru walutowego, pojawi się presja na ich finansowe wsparcie („wykupienie"), kiedy staną na progu niewypłacalności z powodu prowadzenia polityki wysokiego deficytu budżetowego. Aby uniknąć takiego ryzyka, wprowadzono zakaz ratowania krajów z kłopotów związanych z niewypłacalnością.

Kryteria z Maastricht zostały naciągnięte. Szczególnie kryterium długu publicznego i deficytu finansów publicznych. Belgia, Włochy i Grecja nie powinny zostać przyjęte do strefy euro, zanim ich dług publiczny nie zbliży się do 60 proc. PKB. Wtedy był znacznie wyższy. Wykorzystano jednak furtkę w artykule 104c punkt b układu z Maastricht przewidującą, że dług powinien „obniżać się wystarczająco i zbliżać do referencyjnej wartości (60 proc.) w zadowalającym tempie". Francja zakwalifikowała się ze względów politycznych.

Na marginesie, sam poziom długu równy 60 proc. PKB nie ma żadnego uzasadnienia w teorii ekonomii i jest równie dobry jak 50 proc. czy 70 proc. Barierę wyznaczono na tym poziomie, bo tyle w przybliżeniu wynosiło przeciętne zadłużenie krajów UE w tamtym okresie (1991 r.).

Usunąć braki strefy euro

Namnożyło się grzechów strefy euro, ale czy uzasadniają one konieczność rozwiązania strefy euro? Moim zdaniem nie. Jej problemy w dużej mierze biorą się z niekompletności i właśnie te braki należy usunąć. Byłby to ruch w kierunku uczynienia ze strefy euro optymalnego obszaru walutowego.

Po 15 latach istnienia nie spełnia ona wszystkich jego kryteriów. Dobrze wygląda pod względem kryterium otwartości i dywersyfikacji produktowej, ale nadal dużo słabiej pod względem mobilności pracowników, choć liczne migracje Greków i Hiszpanów za pracą podczas kryzysu zadłużeniowego świadczą o tym, że sytuacja się poprawia. W strefie wspólnej waluty brak transferów fiskalnych. Pod względem kryteriów politycznych też ostatnio wypada gorzej, o czym świadczy sprzeciw części społeczeństw państw objętych kryzysem wobec programów oszczędnościowych. Jednakże nawet premier Cipras powoływał się na solidarność europejską, apelując o wsparcie dla swojego kraju, a pozostałe państwa, w tym Niemcy, niemal do końca negocjacji nie sugerowały Grecji wyjścia ze strefy euro.

Zbudujcie unię fiskalną

Jak wykazał kryzys zadłużenia publicznego, poważnym mankamentem jest brak unii fiskalnej, czyli scentralizowanej polityki fiskalnej. Zdecentralizowana, czyli narodowa polityka fiskalna, nie sprawdziła się mimo reguł odpowiedzialności narzuconych przez pakt stabilizacji i wzrostu. Państwa strefy euro zbyt opieszale zmniejszały deficyt i dług publiczny w okresie prosperity, a same Niemcy i Francja uciekły się do kruczków prawnych, kiedy w 2003 r. groziło im nałożenie kar finansowych za nieprzestrzeganie paktu. Kolejna jego wersja rokuje pod tym względem lepiej, ale nie rozwiązuje w pełni problemu.

Scentralizowany do pewnego stopnia budżet strefy euro pozwoliłby krajom (ale i regionom), które są dotknięte negatywnymi zaburzeniami, np. spadkiem popytu wywołującym recesje, otrzymać transfery i w ten sposób ograniczyć skutki społeczne w postaci bezrobocia. Pierwsze tego typu wnioski znajdowały się już w raporcie MacDougalla z 1977 r. na temat dalszej integracji ówczesnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Kwestią otwartą jest, jak taka centralizacja mogłaby wyglądać i jak duża byłaby jej skala. Do dyskusji jest, czy taki budżet powstałby dzięki europejskiemu podatkowi (np. kraje odprowadzałaby ułamek VAT) czy powstałoby europejskie ubezpieczenie od bezrobocia, które opłacaliby sami pracownicy.

Do transferów dochodziłoby wyłącznie w razie czasowych zaburzeń (niesymetrycznych), w przypadku negatywnych trwałych szoków, np. likwidacji sektora produkcji z powodu jego niekonkurencyjności międzynarodowej. Byłyby one tylko chwilowe, aby zyskać czas na dostosowania strukturalne, np. przekwalifikowanie pracowników. W razie trwałego szoku kraj musiałby zmienić relacje płacowe lub cenowe, aby ułatwić przesunięcie czynników produkcji do innych sektorów albo regionów.

Po upływie ustalonego czasu transfery powinny zostać wycofane, aby nie przekształciły się w trwałą pomoc, która petryfikuje przestarzałą strukturę produkcji. Trwała pomoc rodziłaby pokusę nadużycia i niektóre kraje działałyby stale kosztem innych.

Strefa euro jest projektem ekonomicznym i politycznym. Z punktu widzenia ekonomii, kraje ją tworzące uznały, że ich dobrobyt się podniesie, kiedy przyjmą wspólną walutę, tzn. każdy odrzuci walutę narodową i przyjmie walutę znacznie większego obszaru. Wielka Brytania, Szwecja i Dania ze starej Unii, a z nowej Polska i Czechy mają problemy z odpowiedzią na pytanie, dlatego pozostają poza strefą euro.