Od kilkunastu dni najtęższe głowy ekonomiczne w kraju starają się zrozumieć, jakie zamiary co do systemu emerytalnego mają władcy IV RP w budowie. Wypowiedź Jarosława Kaczyńskiego na kongresie PiS zapowiadająca likwidację otwartych funduszy emerytalnych nie powinna nikogo dziwić, gdyż od początku było jasne, że przy obecnych rządach dni tych OFE są policzone. Od samej zapowiedzi ich likwidacji ważniejsze jest jednak to, co się stanie z aktywami w nich zgromadzonymi, których wartość na koniec maja wyniosła 138,6 mld zł.

Wypowiedź Jarosław Kaczyńskiego była w tym względzie co najmniej niejednoznaczna. Stwierdzenie, że środki zgromadzone w OFE tracą na wartości, podczas gdy mogłyby być podstawą przedsięwzięć, które będą siłą naszej polityki gospodarczej, ale także wspierały miliony polskich rodzin, jest tylko hasłem propagandowym. Dopiero konferencja wicepremiera Morawieckiego rzuciła nieco światła na niezbyt jasną wypowiedź prezesa

Przede wszystkim wicepremier poinformował opinię publiczną, że likwidacja OFE jest elementem szerszego planu reformy systemu emerytalnego, która ma zapewnić wysokie emerytury w przyszłości, będąc zarazem narzędziem budowy polskiego kapitału. Ponieważ obietnice dotyczące wysokości emerytur za 20, 30 czy 40 lat są dziś trudno weryfikowalne, zajmijmy się drugim z deklarowanych celów, jakim jest stworzenie mechanizmu zwiększenia krajowych oszczędności. Lektura technicznie perfekcyjnej, jak zwykle, prezentacji nie pozostawia wątpliwości – jej tytuł brzmi: „Strategia odpowiedzialnego rozwoju" – Program Budowy Kapitału.

Według założeń planowanej reformy OFE zostaną zlikwidowane, a ich aktywa zostaną podzielone na dwie części: 75 proc. (103 mld zł) zostanie przekazane ich uczestnikom, a 25 proc. (35,6 mld zł) zasili Fundusz Rezerwy Demograficznej (FRD). Nie wiemy, dlaczego przyjęto takie akurat proporcje podziału. Wydaje się, że decydowała struktura aktywów OFE. Jak wynika z prezentacji przygotowanej przez Ministerstwo Rozwoju akurat 25 proc., to aktywa płynne, mające formę gotówki lub takie, które na gotówkę można łatwo zamienić.

To by wskazywało, że wzorem poprzedników rządzący traktują FRD jako wolny zasób, który będzie można łatwo wykorzystać w razie trudności budżetowych. Jeżeli moje przypuszczenia są prawdziwe, to trudno zakładać, że będą one służyły budowie polskiego kapitału.

Przekształcenie bez znaczenia

Bardziej interesujące, ale nie do końca jasne, jest to, co stanie się z pozostałymi 75 proc. Zgodnie z założeniami OFE zostaną przekształcone w fundusze inwestycyjne działające na podstawie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych, co oznaczałoby likwidację II filara systemu emerytalnego oraz przesunięcie środków do III filara. Gdyby 75 proc. środków zgromadzonych w OFE zostało zapisane na kontach uczestników w instytucjach, które powstałyby w wyniku przekształcenia OFE, to poza ograniczeniem wartości tych środków o część przekazaną na rzecz FRD, sytuacja nie ulegałby zmianie w porównaniu ze stanem obecnego.

Mało przekonujące jest stwierdzenie wicepremiera Morawieckiego, że OFE przekształcone w fundusze inwestycyjne będą bardziej efektywnie zarządzać pieniędzmi. Przecież sama zmiana nazwy instytucji, nawet jeżeli znajdzie się w niej słowo „kapitałowe", nie spowoduje, że automatycznie staną się bardziej efektywne.

Trudno zrozumieć, w jaki sposób planowane przekształcenie OFE miałoby się przyczynić do budowy polskiego kapitału. Nawet jeżeli status własnościowy (publiczne czy prywatne) środków w OFE nie jest do końca jasny, to przecież nie ulega wątpliwości, że stanowią one zasób kapitału polskiego. Wbrew temu, czego można było oczekiwać, niejasna zapowiedź prezesa Kaczyńskiego o wykorzystaniu środków OFE, które „...mogłyby być podstawą nowych przedsięwzięć, które będą budowały siłę naszej polityki gospodarczej" nie została doprecyzowana przez wicepremiera Morawieckiego, dlatego też musimy obracać się w kręgu przypuszczeń.

Cel likwidacji OFE

Jaki zatem może być cel likwidacji OFE? Otóż wydaje się, że ważnym celem likwidacji OFE jest umożliwienie spełnienia jednej z najważniejszych badaj obietnic wyborczych PiS – obniżenie wieku emerytalnego, bez nadmiernego zwiększenia deficytu w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponieważ likwidacja OFE oznacza także zaprzestanie przekazywania części składki na ubezpieczenia społeczne (2,92 proc. podstawy wymiaru) do II filara, wydatki FUS zmniejszą się o 3,2 mld zł rocznie, niwelując także niebezpieczeństwo destabilizacji sektora finansów publicznych.

Nie można również wykluczyć, że twórcy programu mają nadzieję lub wręcz zakładają, że środki indywidualnych planów kapitałowych (IPK) zamiast do funduszy inwestycyjnych powstałych z przekształcenia OFE będą przekazywane do specjalnej publicznej instytucji zarządzającej, prowadzonej przez Polski Fundusz Rozwoju, a konkretnie do PFR TFI. Gdyby w szerszym zakresie, np. w wyniku legislacji lub nacisku, takie zjawisko wystąpiło, oznaczałoby to radykalną zmianę mechanizmu zarządzania tymi środkami. Dotychczas środki zgromadzone w OFE były traktowane jako środki publiczne zarządzane przez prywatne instytucje finansowe (powszechne towarzystwa emerytalne). Po przekazaniu ich na indywidualne konta w PFR TFI stałyby się środkami prywatnymi zarządzanymi przez instytucję publiczną.

Zerwanie z Balcerowiczem

W jaki sposób środki zapisane na kontach indywidualnych w funduszach inwestycyjnych powstałych z przekształcenia OFE lub w PFR TFI mogą przyczynić się do zwiększenia inwestycji i budowy polskiego kapitału? Tego twórcy programu nam nie wyjaśniają. Ponieważ aktywami OFE, które byłyby przekazywane na indywidualne rachunki emerytalne w funduszach inwestycyjnych, są akcje polskich spółek, to oczywiście nie mogą być one powtórnie zainwestowane. Nie mogą też zwiększać kapitału krajowego, gdyż już są one właśnie elementem tego kapitału.

Gdyby jednak środki te były w szerszym zakresie ulokowane w PFR TFI, oznaczałoby to przesunięcie decyzji alokacyjnych z sektora prywatnego do publicznego. To chyba byłoby spójne z filozofią gospodarczą wicepremiera Morawieckiego i jego politycznych mocodawców, dla których rynek kapitałowy jest niezbyt potrzebną instytucją. Wręcz przeciwnie – rynek kapitałowy oparty na prywatnych decyzjach alokacyjnych może ograniczać zakres alokacyjnych decyzji władz publicznych, a zatem być zbędnym mechanizmem nowego systemu gospodarowania, który ma ostatecznie zrywać z koncepcjami Leszka Balcerowicza, w których rynek kapitałowy był ważnym elementem.

Jak jednak cała operacja ma się do obsesyjnie niemal deklarowanego przez wicepremiera Morawieckiego celu, jakim jest budowa kapitału krajowego? Otóż przede wszystkim będzie ona oznaczała zmniejszenie dopływu środków na finansowanie inwestycji i budowę kapitału krajowego. Około 3,2 mld zł odprowadzanych rocznie do OFE i przeznaczanych na inwestycje w akcje spółek na GPW pójdzie na konsumpcję.

Będzie to kolejne, obok programu 500+, ewentualnego obniżenia wieku emerytalnego czy zwiększenia kwoty wolnej, rozwiązanie instytucjonalne, które zmniejszy część PKB przeznaczaną na inwestycje i zwiększy część na konsumpcję. Efektem byłoby zmniejszenie dynamiki inwestycji w gospodarce lub zwiększenie udziału kapitału zagranicznego w ich finansowaniu i zwiększenie stopnia uzależnienia polskiej gospodarki od tego kapitału. Rzeczywisty efekt reformy stałby zatem w całkowitej sprzeczności z jej deklarowanym celem.

Jaką rolę w dynamizowaniu inwestycji oraz zwiększaniu kapitału krajowego mogą spełnić pracownicze i indywidualne plany kapitałowe? Pierwsze (PPK) byłyby tworzone przez przedsiębiorstwa, drugie (indywidualne plany kapitałowe) powstawałyby w wyniku indywidualnych decyzji obywateli. Według szacunków autorów programu w wyniku uruchomienia PPK w gospodarce pojawi się od 12 mld zł (przy średniej składce 4 proc.) do 22 mld zł (przy 7 proc.) dodatkowych oszczędności.

Te szacunki są moim zdaniem nie tylko błędne, ale i zbyt optymistyczne. Przede wszystkim nie uwzględniają one zmniejszenia o 3,2 mld zł funduszy inwestycyjnych gospodarki z tytułu zaprzestania odprowadzania części składki na rzecz OFE, które zostaną wprawdzie przesunięte do III filara, ale zostaną pozbawione bieżącego zasilania. Tak więc w istocie potencjalnie w III filarze pojawi się nie 12–22 mld zł, ale 9–19 mld zł.

Ten szacunek jest jednak zbyt optymistyczny, bo nie ma pewności, że uczestnictwo w III filarze, który ma być filarem nieobowiązkowym, będzie w rzeczywistości powszechne. Mniejszy odsetek osób biorących udział w programie dodatkowo obniżałby tę kwotę. Poza tym, gdyby nawet było to uczestnictwo powszechne, to z planowanej kwoty 22 mld zł, ok. 10 mld zł będzie pochodziło z wpłat przedsiębiorstw na rzecz uczestników PPK.

Tym samym zmniejszą się możliwości akumulowania funduszy na finansowanie inwestycji własnych przedsiębiorstw. To w konsekwencji może oznaczać, że w skali makroekonomicznej nie będzie ani wzrostu nakładów inwestycyjnych, ani wzrostu kapitału krajowego.

Co z IKE i IKZE

PPK i IPK nie są nowymi instytucjami dobrowolnego oszczędzania na emeryturę. Ich idea i konstrukcja są zbliżone do działających obecnie pracowniczych planów emerytalnych, indywidualnych kont emerytalnych oraz indywidualnych kont zabezpieczenia emerytalnego. Kwota składek przez nie gromadzonych to około 2,3 mld zł rocznie. Nie wiadomo, czy zachęty do oszczędzania w ramach PPE, IKE oraz IKZE będą utrzymane. Gdyby zostały zlikwidowane, to kwota 2,3 mld zł oszczędności zapewne by się zmniejszyła, jak również łączna kwota środków gromadzonych w filarze dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych.

Uwzględniając zarówno dodatni, jak i ujemny wpływ planowanych działań na wielkość środków na finansowanie inwestycji i budowę kapitału krajowego gromadzonych w filarze dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych, można stwierdzić, że w ostatecznym rachunku suma oszczędności zwiększy się co najwyżej 5 mld zł. Stanowi to ok. o 1,5 proc. wartości nakładów inwestycyjnych w gospodarce w roku 2015 i ok. 3 proc. wartości nakładów inwestycyjnych w sektorze przedsiębiorstw.

Trudno także oczekiwać, że działania te przyczynią się do ograniczenia roli kapitału zagranicznego w gospodarce Polski, jeżeli w I kwartale 2016 roku zaangażowanie kapitału zagranicznego zwiększyło się o ok. 5 mld euro, a więc o 22 mld zł. Dodatkowym, ale także marginalnym efektem byłoby w tych warunkach pewne przesunięcie zasobów od przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym prowadzących PPK do systemu emerytalnego i tym samym zwiększenie kapitału krajowego.

Można zatem stwierdzić, że całe przedsięwzięcie jest ubranym w długookresową i patriotyczną retorykę działaniem, które ma na celu umożliwienie wywiązania się z przedwyborczych obietnic rządzącego obozu bez niebezpieczeństwa destabilizacji sektora finansów publicznych w krótkim czy średnim okresie.

Jeden element reform zasługuje jednak na pozytywna ocenę. Chodzi o planowane przekazanie środków OFE na rachunki uczestników w instytucjach indywidualnego oszczędzania na cele emerytalne, co oznaczałoby ich faktyczną prywatyzację.

Można argumentować, że proponowany wariant prywatyzacji OFE przyczyni się do budowy klasy średniej, chociaż swoboda w dysponowaniu przekazanymi środkami będzie ograniczona. Ponieważ jednak dyskusja na temat omawianych rozwiązań została dopiero zainicjowana, a same propozycje są w wielu punktach niejasne, toteż nie można wykluczyć, że pod wypływem wyników tej dyskusji proponowane rozwiązania zapewne będą ulegać zmianom.

Bieżące potrzeby sektora finansów publicznych w najbliższych latach będą zapewne nadawać ton tej dyskusji i wyznaczać kierunek zmian. Gdyby sytuacja gospodarcza do wyborów parlamentarnych w 2019 r. pogorszyła się istotnie, to rezerwa niemal 49 mld zł (około 13 mld zł z tytułu zaprzestania przekazywania części składki emerytalnej do OFE oraz 35,6 mld zł przekazanych do FRD), jaką rząd wygospodaruje w wyniku likwidacji OFE, mogłaby nie wystarczyć na sfinansowanie socjalnych obietnic PiS, których realizacja jest traktowana priorytetowo. Prywatyzacja nie jest jedynym sposobem dookreślenia niejasnego statusu własnościowego środków zgromadzonych w OFE. Ich nacjonalizacja rozwiązałaby nie tylko kwestie tego statusu, ale umożliwiałaby rządzącym sfinansowanie znacznej części obietnic wyborczych.

—Autor był członkiem Rady Polityki Pieniężnej; obecnie wykłada na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie i w Wyższej Szkole Ekonomii i Informatyki w Krakowie